En todo el mundo, los gobiernos continúan planificando nuevas plantas de energía de carbón y buscan extender la vida útil de las plantas existentes. Estas instalaciones hacen llover contaminantes tóxicos y material particulado en las comunidades cercanas, envenenando el aire y el agua. Estas instalaciones generalmente requieren grandes cantidades de agua para funcionar, lo que pone en peligro el acceso a suministros de agua limpia.
A nivel mundial, las centrales eléctricas de carbón son los principales contribuyentes al cambio climático, ya que producen aproximadamente el 70% de las emisiones de dióxido de carbono atribuibles a la generación de energía. La minería del carbón libera grandes cantidades de metano, un gas de efecto invernadero muy potente. Para evitar daños catastróficos a nuestro clima y proteger a las comunidades locales y el medio ambiente, debemos detener la extracción, el transporte y la quema de carbón. Generar electricidad a partir del carbón es completamente insostenible.
Existen alternativas rentables al carbón y algunos países han comenzado a dejar de lado el carbón. Sin embargo, en otros países, las empresas de carbón, los servicios públicos y los gobiernos están decididos a seguir produciendo y utilizando carbón.
En todo el mundo, los defensores de base y las comunidades están dando un paso adelante para desafiar estos planes miopes. Estos defensores están impugnando los permisos para las minas de carbón, las plantas de energía y la infraestructura, haciendo cumplir las leyes de aire y agua limpios que restringen dichos proyectos de carbón y empoderando a las comunidades para que se pronuncien en contra del carbón. Trabajando juntos, podemos montar una fuerte oposición al carbón y avanzar hacia un futuro energético más sostenible.
Los defensores que trabajan con las comunidades locales están empleando muchas estrategias y argumentos creativos para introducir alternativas a la energía basada en el carbón.
ELAW proporciona esta breve descripción general de las estrategias legales exitosas utilizadas para derrotar la infraestructura de carbón nueva y renovada, así como una base de datos de las decisiones judiciales relevantes, incluidas las decisiones de las comisiones de servicios públicos. Las estrategias se organizan a lo largo de la línea de tiempo de una central eléctrica de carbón típica, comenzando con la etapa más temprana de planificación energética y continuando con la obtención de permisos, el desarrollo y la operación específicos del sitio de una central eléctrica de carbón, con estrategias adicionales que pueden viable en varias etapas al final. ELAW presenta esta información para ayudar a los defensores a proteger los derechos de las comunidades a vivir en un medio ambiente saludable y proteger el clima. Damos la bienvenida a comentarios y decisiones adicionales de la corte o la agencia. A medida que aprendamos sobre estrategias exitosas adicionales, las incluiremos en el sitio.
Mucho antes de que se proponga una central eléctrica de carbón en particular, habrá decisiones que influirán en los tipos de fuentes de energía que un país u otra jurisdicción utilizará para la generación de electricidad. Esto se conoce como planificación energética. La participación en los procesos de planificación energética puede ser una forma eficaz de alentar a los gobiernos a elegir alternativas al carbón, como las energías renovables, y promover medidas de eficiencia energética.
Muchas jurisdicciones pasan por un proceso de planificación energética a largo plazo (como la adopción de un plan de 20 años) y un plan energético a corto plazo (2 a 5 años). El propósito de la planificación energética es analizar las probables necesidades energéticas futuras de una jurisdicción y desarrollar un plan para satisfacer esas necesidades. Si bien los planes a largo plazo pueden no incluir una lista de instalaciones propuestas, es probable que incluyan una cartera de fuentes de energía previstas. Dichos planes pueden denominarse "Planes de energía nacionales", "Planes integrados de recursos (IRP)" o "Gestión de cartera (PM)".
Los procesos de planificación energética se regulan de manera diferente en las jurisdicciones. Algunos pueden regirse por leyes particulares, como una ley de planificación de la electricidad y una ley de electricidad renovable. Otros procesos pueden simplemente llevarse a cabo de forma ad hoc o utilizando una guía no vinculante. Independientemente, es importante participar activamente en estos procesos de planificación si surge la oportunidad.
Muchas jurisdicciones implementan la "planificación de menor costo" o alguna variación de esta, como "menor costo, menor riesgo". La planificación al menor costo es un método para decidir la forma más rentable de satisfacer las necesidades energéticas futuras, buscando una variedad de alternativas y haciendo un análisis de costo-beneficio. En estas jurisdicciones, será importante asegurarse de que se consideren los costos externos del carbón.
Una revisión cuidadosa de las leyes de planificación energética aplicables puede generar requisitos legales aplicables, como ordenar a las agencias de planificación energética que prioricen ciertos tipos de fuentes de energía o requerir consultas públicas. Este tipo de mandatos abren la puerta a desafíos legales si el proceso de planificación energética no es legalmente adecuado.
Incluso si la ley no lo requiere específicamente, los defensores deberían argumentar que la planificación energética debe incluir un estudio del impacto ambiental de las opciones energéticas propuestas. Aunque es probable que los responsables de la toma de decisiones afirmen que estas evaluaciones se realizan mejor cuando se han propuesto proyectos específicos, es bueno plantear este punto al principio del proceso. Los impactos globales de la quema de carbón y otros combustibles fósiles se estudian mejor en la etapa de planificación. El riesgo de esperar para plantear este argumento hasta que se proponga una instalación de carbón en particular es que los tomadores de decisiones dirán que es demasiado tarde para volver atrás y revisar la decisión de usar carbón en la cartera de energía.
Según la ley del estado de Minnesota, la Comisión de Servicios Públicos (PUC) debe "cuantificar y establecer una gama de costos ambientales asociados con cada método de generación de electricidad", y las empresas de servicios públicos deben utilizar esos costos "al evaluar y seleccionar opciones de recursos en todos procedimientos ante la [PUC], incluida la planificación de recursos y los procedimientos de certificado de necesidad ".
En el asunto de la investigación adicional sobre costos ambientales y socioeconómicos bajo los estatutos de Minnesota, Sección 216B.2422, Subdivisión 3, OAH 80-2500-31888, MPUC E-999 / CI-14-643, Minn. Office of Admin. Audiencias (15 de abril de 2016) [Nota: esta decisión es sólo una recomendación que el MPUC no está obligado a seguir].
Cuando se identifica la necesidad de construir una nueva instalación de generación de electricidad, ya sea por una empresa de servicios públicos que necesita agregar capacidad para satisfacer la demanda o por un productor de energía independiente que desea vender a un mercado, el proponente del proyecto comienza el proceso de ubicación.
Los pasos hacia la aprobación de una planta de energía individual dependerán de las leyes que rigen el proceso de la jurisdicción, pero también del carácter de la entidad, como si el generador es de propiedad estatal, independiente o parte de una empresa de servicios públicos propiedad de un inversionista.
El proceso de ubicación es generalmente una serie de pasos que se utilizan para evaluar la planta de energía propuesta específica: revisar la ubicación propuesta, el diseño del proyecto y los impactos del proyecto.
En algunas jurisdicciones, el proponente del proyecto debe obtener un “Certificado de necesidad”, “Certificado de conveniencia y necesidad pública” o una certificación similar junto con el proceso de ubicación o como parte del mismo. Para obtener esta certificación, el proponente del proyecto debe demostrar la necesidad de generación de energía adicional. Es probable que este proceso también requiera un análisis de formas alternativas para satisfacer la demanda de energía, como la eficiencia energética o las fuentes de energía alternativas. El proceso puede requerir que una empresa de servicios públicos compare la rentabilidad de construir su propia instalación de generación con la compra de energía de otros. En este caso, es posible que deba presentar una solicitud de propuestas (RFP).
La Comisión de Servicios Públicos de Oregón (PUC) denegó una solicitud de Pacificorp para construir dos instalaciones eléctricas alimentadas para satisfacer un aumento proyectado en la demanda de 1,109 MW. La PUC determinó en parte que Pacificorp sobrestimó sus necesidades de recursos y que la empresa no pudo establecer que la construcción de nuevas plantas generadoras de electricidad satisfaría mejor la demanda creciente. La PUC recomendó que la empresa de servicios públicos persiga la conservación de la electricidad, la adquisición de fuentes de energía renovable y la compra de electricidad al por mayor para satisfacer la demanda futura.
La Comisión de Servicios Públicos de Florida se negó a conceder una petición para determinar la necesidad de dos plantas de energía encendidas porque la empresa de servicios públicos no pudo probar que construir las instalaciones sería menos costoso que invertir en conservación, eficiencia y recursos de energía renovable.
La construcción y operación de una central eléctrica de carbón puede violar los derechos constitucionales garantizados en muchas jurisdicciones, incluido el derecho a la vida, el derecho a vivir en un medio ambiente saludable o el derecho a la dignidad. Estos derechos pueden violarse de varias formas, incluso mediante la adquisición de tierras, la contaminación del aire u otros impactos en la salud humana y el medio ambiente.
Presentar un reclamo constitucional puede garantizar que las comunidades afectadas tengan acceso a procedimientos judiciales acelerados o traer otros beneficios sobre otros desafíos legales.
La Corte Suprema de Chile determinó que la operación de las Centrales Térmicas de Carbón I y II de Bocamina violaba el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación. La toma y descarga de agua de mar para el sistema de enfriamiento estaba causando la muerte masiva de especies marinas que son críticas para los pescadores locales.
Rol No. 9852-2013, Corte Suprema de Chile, decidido el 9 de enero de 2014 (revisado el 6 de noviembre de 2014)
La Corte Suprema de Chile determinó que la operación de las Centrales Térmicas de Carbón I y II de Bocamina violaba el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación. La toma y descarga de agua de mar para el sistema de enfriamiento estaba causando la muerte masiva de especies marinas que son críticas para los pescadores locales.
La evaluación de impacto ambiental (EIA) es un proceso interdisciplinario y de varios pasos para garantizar que las consideraciones ambientales se incluyan en las decisiones relativas a proyectos que puedan tener un impacto en el medio ambiente. Definido de manera simple, el proceso de EIA ayuda a identificar los posibles efectos ambientales de una actividad propuesta y cómo esos impactos pueden mitigarse. El propósito del proceso de EIA es informar a los tomadores de decisiones y al público sobre las consecuencias ambientales de implementar un proyecto propuesto.
El documento de EIA en sí mismo es una herramienta técnica que identifica, predice y analiza los impactos en el entorno físico, y también puede evaluar los impactos sociales, culturales y de salud. Si el proceso de EIA tiene éxito, identifica alternativas y medidas de mitigación para reducir el impacto ambiental de un proyecto propuesto. El proceso de EIA también cumple una función procesal importante en el proceso general de toma de decisiones al promover la transparencia y la participación pública. Es importante señalar que el proceso de EIA no garantiza que un proyecto sea modificado o rechazado si el proceso revela que habrá impactos ambientales graves. En algunos países, un tomador de decisiones puede, de hecho, elegir la alternativa más dañina para el medio ambiente, siempre que las consecuencias se revelen en la EIA. En otras palabras, el proceso de EIA asegura una decisión informada, pero no necesariamente una decisión beneficiosa para el medio ambiente.
El proceso de EIA, aunque no es uniforme de un país a otro, generalmente consiste en un conjunto de pasos de procedimiento que culminan en un informe escrito de evaluación de impacto. En la mayoría de los casos, habrá al menos una oportunidad para que los miembros del público revisen el informe de la EIA y expresen sus puntos de vista a los tomadores de decisiones.
Al revisar un informe de EIA para una planta de energía de carbón propuesta, hay puntos clave que deben revisarse cuidadosamente. La siguiente lista no pretende ser exhaustiva, sino que se centra en algunos problemas que suelen surgir.
La identificación del proyecto en sí es una deficiencia común. Aunque este paso puede parecer relativamente simple, definir un “proyecto” a los efectos de una EIA puede volverse complejo e incluso controvertido. El objetivo de este paso es definir el proyecto con suficiente especificidad para determinar con precisión la zona de posibles impactos e incluir actividades que estén estrechamente relacionadas con la propuesta para que se evalúe todo el alcance de los impactos ambientales. Si el "proyecto" se define como la construcción de una central eléctrica de carbón de 250 MW, el análisis de alternativas puede ser irrazonablemente limitado. Describir el mismo proyecto como agregar 250 MW de capacidad de generación podría cambiar el marco de análisis de alternativas y obligar a los tomadores de decisiones a considerar otras fuentes de energía además del carbón.
Análisis de alternativas. El análisis de alternativas en el EIA está estrechamente relacionado con la identificación del proyecto en sí, o con el propósito y la necesidad del projecto. Se debe alentar al proponente del proyecto a que incluya una gama de alternativas al carbón, incluida la eficiencia energética y otras medidas de gestión del lado de la demanda (reduciendo las necesidades energéticas de los consumidores), así como otras fuentes de energía.
Análisis de impacto. Un análisis de impacto ambiental adecuado requiere una evaluación de los impactos directos, indirectos y acumulativos. El análisis de impactos acumulativos suele ser la parte más débil de una EIA y, por lo tanto, susceptible de impugnación legal.
Segmentación. Los proponentes de proyectos pueden intentar "segmentar" un proyecto en varias partes más pequeñas para evitar tener que analizar o divulgar los impactos del proyecto en su conjunto. La segmentación también se puede utilizar para aprovechar las disposiciones de una ley de EIA que permiten que los proyectos más pequeños avancen con una revisión ambiental menos detallada (o nula). Por ejemplo, los proponentes de una central eléctrica de carbón de 600 MW pueden intentar presentar el proyecto como cuatro instalaciones independientes de 150 MW. Este enfoque impulsa la inversión en una parte más pequeña del proyecto, lo que puede hacer que sea más probable que los tomadores de decisiones aprueben la siguiente fase o parte del proyecto. Los tribunales han encontrado que la segmentación es inadecuada.
Acciones conectadas. En un concepto relacionado, los tribunales han encontrado que las acciones conectadas deben analizarse juntas. Por ejemplo, los proponentes de proyectos pueden intentar hacer análisis separados para una central eléctrica de carbón, líneas de transmisión y puerto para la importación de carbón.
Participación pública. La participación pública efectiva es una parte fundamental del proceso de EIA. La participación efectiva requiere que el público tenga acceso a toda la información relevante de manera oportuna y oportunidades adecuadas para comentar y ser escuchado.
Análisis coste-beneficio. Cualquier análisis de costo-beneficio para una central eléctrica de carbón debe incluir un análisis de los costos externos del carbón.
El Tribunal Verde Nacional de la India anuló la autorización ambiental emitida para una central eléctrica de carbón por no preparar una evaluación de impacto acumulativa adecuada.
T. Muruganandam c. Ministerio de Medio Ambiente y Bosques, Apelación núm. 50/2012 (10 de noviembre de 2014)
La Corte Suprema de Chile revocó los permisos ambientales para la construcción de Central Castilla por considerar inadecuado presentar tres EIA separados para la central eléctrica, la línea de transmisión y el puerto de importación de carbón. Proyecto Central Termoeléctrica Castilla (CGX Castilla Generación S. A.), La Tercera Sala del Corte Suprema (28 de agosto de 2012)
Greenpeace informa que el carbón produjo aproximadamente el 46% de las emisiones de dióxido de carbono del mundo en 2013, mientras que produjo menos del 30% del suministro energético mundial. Además, la extracción del carbón para quemar libera grandes cantidades de metano. Ya sea como parte del proceso de planificación, el proceso de EIA o bajo leyes separadas, los defensores deben asegurarse de que los proponentes del proyecto describan con precisión la contribución de un proyecto propuesto al cambio climático, así como la resistencia del proyecto propuesto a los efectos del cambio climático. Además, los proyectos deben reflejar los riesgos o costos que plantean las posibles regulaciones o impuestos futuros sobre las emisiones de carbono.
Los defensores han desafiado con éxito la aprobación de minas de carbón o expansiones de minas de carbón cuando el análisis del impacto de la mina no incluyó los impactos climáticos de eventualmente quemar el carbón.
La PUC de Oregon observó que los planes de Pacificorp de vender el excedente de electricidad a otros estados, como California, "conllevan un riesgo significativo" porque muchos estados están considerando reducir o incluso eliminar las compras de energía de las instalaciones que no secuestran las emisiones de dióxido de carbono. Pedido 07-018, pág. 7. PacifiCorp, Dba Pacific Power & Light Company, Solicitud de aprobación del borrador de RFP denegada, Comisión de Utilidad Pública de Oregon, UM 1208 (16 de enero de 2007)
Al revisar la pregunta de si una EIA para una mina de carbón, debería haber considerado el impacto en el clima de la quema del carbón, el juez declaró: “Considero que existe un vínculo suficientemente próximo entre la extracción de una reserva muy sustancial de carbón térmico en Nueva Gales del Sur . . . y la emisión de GEI que contribuyen al cambio climático / calentamiento global. . . para requerir una evaluación de esa contribución de GEI del carbón cuando se quema en una evaluación ambiental ... " Gray contra el Ministro de Planificación, (2006) NSWLEC 720
La infraestructura de carbón emite contaminantes tóxicos, incluidos dióxido de azufre, óxido de nitrógeno, mercurio y material particulado, lo que genera importantes preocupaciones sobre la calidad del aire para la salud humana y contamina el medio ambiente circundante.
En muchas jurisdicciones, esta contaminación del aire está permitida siempre que el operador de la planta obtenga y cumpla con un permiso de contaminación del aire. Es importante supervisar de cerca el proceso de obtención de permisos para garantizar que las agencias sigan cuidadosamente los requisitos reglamentarios y tomen las decisiones adecuadas. Por ejemplo, las regulaciones de permisos pueden requerir que una agencia haga su propia investigación independiente sobre los impactos de un proyecto en lugar de simplemente depender de la información proporcionada por el proponente del proyecto.
Las leyes de contaminación del aire también pueden invocarse si una instalación existente está dañando la calidad del aire local y brinda la oportunidad de presentar quejas sobre violaciones de emisiones.
La Corte Suprema de Montana encontró que la agencia se basó indebidamente en los hallazgos del administrador federal de tierras sobre el impacto de una planta de energía de carbón propuesta. La ley requería que la agencia hiciera una investigación independiente.
Los defensores que desafían la infraestructura del carbón deben asegurarse de que las evaluaciones de costo-beneficio de las instalaciones propuestas incluyan todos los costos, incluidos los que a veces se denominan "costos externos" del carbón o "costos sociales" del carbón: los costos para la sociedad que no son asumidos por las entidades generadoras y distribuidoras de electricidad. Estos costos no aparecen en los documentos financieros ni en los balances, pero son igualmente reales y relevantes para la toma de decisiones. Los defensores deben asegurarse de que los daños a la salud humana y al medio ambiente no sean ignorados o subestimados. El análisis económico puede ser una herramienta poderosa para ayudar a reconocer (y mitigar o evitar en consecuencia) los daños potenciales que pueden ocurrir debido a actividades nuevas o ampliadas que afectan a las comunidades y al medio ambiente. Asignar un valor a algunos de los costos externos de un proyecto, como una central eléctrica de carbón, puede no ser demasiado difícil si tales estimaciones se han realizado en otro lugar, para proyectos similares en entornos similares. Plantear la cuestión de que estos costos externos no se pueden ignorar, y luego señalar ejemplos de estimaciones en otros proyectos, debería hacer imposible que los proponentes y los tomadores de decisiones simplemente ignoren la pregunta: ¿qué tan grandes son los costos externos? ¿Su inclusión cambia el beneficio neto social general del proyecto? La estimación de los costos externos e incorporarlos en un análisis de costo-beneficio general puede requerir un economista con conocimiento de descuentos, técnicas de valoración no de mercado y cálculos del valor actual neto. Sin embargo, incluso si no es posible calcular los costos externos detallados con absoluta certeza, los defensores pueden cambiar el debate simplemente planteando este tema y pidiendo una valoración de estos costos.
In 2016, an Administrative Judge recommended the Public Utilities Commission adopt the Federal Social Cost of Carbon to determine the environmental cost of burning coal. [NOTE: This decision is only a recommendation.] State of Minnesota Office of Administrative Hearings for the PUC: Further Investigation into Environmental and Socioeconomic Costs. MPUC E-999/CI-14-643
En cada etapa del desarrollo de una planta de energía de carbón propuesta, los defensores deben ser creativos al utilizar todas las oportunidades posibles para garantizar que los tomadores de decisiones requieran que los proveedores de electricidad satisfagan la demanda de energía a través de medidas de eficiencia energética o de fuentes de energía alternativas. Por ejemplo, quienes toman las decisiones pueden condicionar las aprobaciones de permisos a la inversión en estos recursos.
La Comisión de Servicios Públicos de Carolina del Norte condicionó la aprobación de una planta de energía de carbón al compromiso de la empresa de servicios públicos de retirar las instalaciones generadoras más antiguas e invertir un pequeño porcentaje de sus ingresos anuales de electricidad al por menor en eficiencia energética. Orden E-70, Sub.790, p. 9.
El financiamiento de la infraestructura del carbón puede abrir las puertas a otros desafíos legales. Por ejemplo, muchas instituciones financieras internacionales (y algunas bilaterales), como el Banco Mundial, han publicado políticas de salvaguardia que rigen los préstamos. Además de las políticas importantes que rigen la consulta, el acceso a la información, la evaluación del impacto ambiental y social, los pueblos indígenas y el reasentamiento involuntario, algunas de estas instituciones han adoptado políticas para limitar específicamente el financiamiento de proyectos de carbón.
Las comunidades afectadas por un proyecto financiado por una de estas instituciones pueden plantear preocupaciones sobre posibles violaciones de las políticas de salvaguardia si el banco cuenta con un mecanismo de rendición de cuentas independiente. Estos mecanismos se pueden encontrar en el Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo y otros.
Es posible que estos mecanismos de rendición de cuentas no tengan los mismos poderes de ejecución que los tribunales nacionales, pero pueden ofrecer una herramienta poderosa para apoyar la promoción. Las inspecciones y los informes de estas entidades pueden señalar problemas importantes y provocar cambios en la implementación del proyecto (y posiblemente afectar la viabilidad financiera de un proyecto).
El Asesor de Cumplimiento Ombudsman (CAO) emitió un informe de seguimiento de una auditoría de la inversión de la Corporación Financiera Internacional (IFC) en una planta de energía encendida en la India. El Informe describe las violaciones de las políticas de la CFI que rigen la evaluación del impacto ambiental y social y la adquisición de tierras / reasentamiento involuntario. En parte, la CAO considera que la consulta no fue una "consulta eficaz".
