Brésil, Action Civile Publique devant la 9ª Vara Federal de Porto Alegre. Amigos da Terra, Preservar et Associação Gaúcha de Proteção ao Ambiente Natural contre gouvernement fédéral, gouvernement de l'État du Rio Grande do Sul, Companhia Riograndense de Mineração (CRM), Eletrosul et al. (2025)

Réf. # 5050920-75.2023.4.04.7100/RS. 

Le 9e tribunal fédéral de Porto Alegre a partiellement fait droit aux demandes formulées dans le cadre d'un contentieux structurel relatif au climat. Trois organisations à but non lucratif ont poursuivi les gouvernements fédéral et de l'État du Rio Grande do Sul, des agences environnementales et des compagnies charbonnières, leur reprochant de ne pas respecter la Politique nationale sur le changement climatique, la Politique gaúcho sur le changement climatique et l'Accord de Paris concernant l'extraction et la combustion du charbon dans la région de Candiota, dans l'État du Rio Grande do Sul – qui abrite le plus important gisement de charbon du Brésil. 

Les plaignants affirment que les défendeurs ont ignoré la législation climatique contraignante pendant plus d'une décennie (p. 4). Plus précisément, ils soutiennent que les autorisations environnementales de la mine de Candiota et de la centrale thermoélectrique de Candiota III n'ont pas intégré de volet climatique, notamment d'évaluation des émissions de GES et de leur contribution à la crise climatique (p. 7, 10). Parmi les autres mesures demandées, ils sollicitent la suspension des autorisations de la mine et de la centrale, l'élaboration d'un plan de transition énergétique juste pour l'abandon progressif du charbon tout en protégeant les travailleurs, la suppression des incitations fiscales liées au charbon et la restructuration des instances de gouvernance climatique afin de garantir une participation démocratique (p. 10-18).

Séparation des pouvoirs

L'arrêt précise que cette affaire n'implique pas de substituer le pouvoir législatif ou exécutif au pouvoir judiciaire, mais plutôt d'examiner tout écart entre la réalité factuelle et l'application effective des règles et des actes exécutifs, exigeant, si la demande est retenue, que les entités concernées prennent des mesures pour remédier à cet écart. (p. 66). La décision propose en outre une analyse approfondie du droit interne, des engagements internationaux et de la jurisprudence pertinente. Elle cite, par exemple, l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme relatif à… Verein KlimaSeniorinnen Schweiz c. Suisse et l’avis consultatif de la Cour interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) sur les changements climatiques et les droits de l’homme (OC-32/25), qui soulignent tous deux la complémentarité entre l’intervention judiciaire et les processus démocratiques, ainsi que la pertinence des actions collectives pour préserver un environnement sain. (pp. 66-67).

Le juge a également souligné que la décision appliquait une approche de contrôle de la conventionalité, conformément aux recommandations du Conseil national de la justice selon lesquelles les tribunaux doivent donner plein effet aux traités et conventions internationaux relatifs aux droits de l'homme et s'appuyer sur la jurisprudence de la Cour interaméricaine des droits de l'homme, notamment sur ses avis consultatifs. P. 85. 

Intégrer les considérations climatiques dans les études d'impact environnemental et les processus d'autorisation environnementale

L'une des premières questions examinées portait sur le pouvoir discrétionnaire des autorités environnementales de ne pas prendre en compte les impacts climatiques générés par la mine de charbon et la centrale électrique. Se référant à l'historique de la législation climatique brésilienne, le juge a relevé qu'au moment de l'octroi de l'autorisation initiale de la centrale thermoélectrique de Candiota III, les objectifs nationaux de réduction des gaz à effet de serre (GES) du Brésil étaient essentiellement volontaires. Cela signifiait que l'administration publique disposait du “ pouvoir discrétionnaire de décider quels secteurs à fortes émissions devaient être prioritaires dans les actions visant à réduire les gaz à effet de serre ” (p. 109).

Bien que ce magistrat puisse personnellement être en désaccord avec les choix faits par les gestionnaires publics durant cette période, il faut reconnaître que les choix visant à privilégier la lutte contre la déforestation comme politique d'atténuation centrale bénéficiaient à l'époque d'un soutien normatif et interprétatif.  

P. 110.

Le juge a toutefois estimé qu'à l'heure actuelle, les autorités compétentes en matière d'autorisation environnementale ne disposent plus d'aucune latitude pour omettre les considérations climatiques, notamment compte tenu du caractère contraignant de l'Accord de Paris et de la jurisprudence établie par la Cour suprême fédérale du Brésil dans l'affaire ADPF 708 (pp. 98, 113, 115, 117). L'arrêt fait également référence aux avis consultatifs de la Cour internationale de Justice (CIJ) et de la Cour interaméricaine des droits de l'homme, s'appuyant non seulement sur ces avis pour illustrer l'affirmation des droits et devoirs des États face aux changements climatiques, mais aussi pour justifier l'exigence d'intégration des considérations climatiques dans l'octroi des autorisations environnementales relatives aux mines de charbon et aux centrales thermoélectriques au charbon (pp. 114-115).

Dans son avis consultatif, la Cour internationale de Justice a interprété le caractère contraignant de l’Accord de Paris comme exigeant le respect de l’objectif d’atténuation le plus ambitieux (1,5 °C). La Cour a conclu que, contrairement à ce qu’affirmaient certains participants dans leurs communications, les contributions déterminées au niveau national (CDN) ne sont pas entièrement discrétionnaires ; elles doivent satisfaire à certaines normes de l’Accord de Paris. L’ensemble des CDN élaborées, communiquées et mises à jour par les Parties à l’Accord de Paris doivent, selon la Cour, permettre d’atteindre les objectifs de l’Accord, tels qu’énoncés à l’article 2 (§ 249).

P. 125

Le juge a également fait référence aux paramètres relatifs au contenu des CDN établis par la CIADH [p. 126] et a noté que la CIJ insistait sur la possibilité de tenir les États responsables de leur inaction en matière de production, de consommation, d’autorisation et de subventions des combustibles fossiles (p. 154). Le juge a également invoqué les avis consultatifs pour souligner qu’ils proposent une série d’éléments de réflexion concernant le rôle de l’analyse d’impact climatique dans l’octroi des autorisations environnementales (pp. 128, 130).

La décision faisait également référence à plusieurs décisions d'autres tribunaux exigeant la prise en compte du volet climatique dans les études d'impact environnemental, telles que : Gray c. Ministre de la Planification (Australie, 2006), Youth Verdict c. Waratah Coal (Australie, 2022), Denman Aberdeen Muswellbrook Scone Healthy Environmental Group Inc c. MACH Energy (Australie, 2025), Save Lamu et al. c. NEMA et Amu Power Co. (Kenya, 2016), Alliance climatique africaine et al. c. Ministre des Ressources minérales et de l'Énergie et al. (Afrique du Sud, 2024), R (Finch au nom du Weald Action Group et autres) c. Surrey County Council et autres (Royaume-Uni, 2024), Greenpeace UK et Uplift c. Secrétaire d’État à la sécurité énergétique et à la neutralité carbone et Autorité de transition de la mer du Nord (Royaume-Uni, 2025), Friends of the Earth c. Secrétaire d’État au nivellement, au logement et aux communautés (Royaume-Uni, 2024), Foreningen Greenpeace Norden et Natur og Ungdom c. Norvège (AELE, 2025).  

Au vu de ces éléments, le juge a conclu qu“” il existe un changement manifeste dans le niveau d’obligation légale imposé aux autorités compétentes en matière d’autorisation dans la présente affaire ’, de sorte que l’autorisation des centrales thermiques et des mines de charbon de l’État du Rio Grande do Sul doit inclure une évaluation de l’impact climatique des projets (p. 131). En ce sens, la simple absence d’analyse des émissions de la chaîne de valeur du charbon extrait de la mine de Candiota constitue, à elle seule, un manquement à l’obligation d’évaluer les impacts directs et indirects du projet. 

La décision a également examiné la date d'entrée en vigueur de cette obligation. Le juge a souligné que le droit brésilien autorise la modification des conditions environnementales pendant la période de validité du permis d'exploitation d'un projet et a constaté que les conditions actuelles ne sont pas conformes à la réglementation en vigueur (p. 161). Bien que le dernier renouvellement du permis de la mine de Candiota ait eu lieu en mars 2025, l'autorité environnementale n'a toujours pas pris en compte l'impact climatique (p. 164).

La décision stipule : “ Les émissions issues de la combustion du charbon font partie intégrante de la chaîne de production qui débute par l’extraction du charbon de la mine… Les sous-produits de la mine n’existent que parce que celle-ci extrait du charbon destiné à alimenter la centrale thermoélectrique de Candiota III. ” (p. 169). Sur cette base, la cour a jugé que les exigences relatives à l’analyse d’impact climatique, y compris celles de portée 3, s’appliquaient de manière cumulative et synergique, immédiatement à la mine de Candiota et à la centrale de Candiota III, et a donc ordonné la suspension des permis existants (p. 169-170, 263-264). De plus, elle a enjoint aux défendeurs d’intégrer cette analyse climatique à leurs futurs projets de mines de charbon et de centrales thermoélectriques au charbon bénéficiant de permis en vigueur dans l’État du Rio Grande do Sul (p. 179, 267).

Exigences d'un plan de transition énergétique juste

Concernant la demande d’élaboration d’un plan de transition énergétique, la juge a examiné la contribution déterminée au niveau national (CDN) la plus récente du Brésil [pp. 190-191], les décisions progressivement adoptées dans le cadre de la CCNUCC relatives à la promotion d’une transition énergétique juste, ainsi que d’autres éléments. Elle a rappelé les avis consultatifs sur le changement climatique pour souligner que “ pour être efficace, la transition énergétique doit garantir le respect de l’objectif de limitation du réchauffement climatique à 1,5 °C ” (p. 194).

Il est donc essentiel de comprendre qu'une transition énergétique juste correspond aux modalités matérielles et procédurales de l'atténuation des émissions, selon le calendrier et les modalités jugés essentiels par la science, et consacrées par la force normative de l'Accord de Paris. Une transition énergétique juste est ainsi la voie d'atténuation préconisée dans le respect des droits humains. Elle implique d'atténuer les émissions de GES de manière technique et adéquate, au rythme jugé indispensable, sans pour autant bafouer les droits humains concernés, qu'il s'agisse des droits des générations actuelles, notamment des plus vulnérables, ou des droits des générations futures.

P. 198

À cet égard, le juge a relevé que la version actuelle du Plan Climat, qui fixe des objectifs d'atténuation pour le secteur de l'énergie, n'inclut pas, parmi les actions prioritaires pour les dix prochaines années (jusqu'en 2035), d'initiatives concrètes visant la décarbonation ou la réduction des émissions du secteur du charbon, que ce soit dans l'État du Rio Grande do Sul ou dans d'autres États brésiliens. En lisant ce plan conjointement avec la CDN actuelle du Brésil, le juge a constaté qu'il apparaît clairement que le Brésil a choisi de privilégier les énergies renouvelables, ce qui est important mais insuffisant, car un plan de transition doit impérativement inclure des objectifs et un calendrier pour la fermeture des sources d'énergie fossile, notamment les mines de charbon et les centrales thermiques. “ Il n'y a pas transition si l'on ne passe pas d'un modèle à un autre en définissant les étapes clés de la fermeture du modèle précédent. ” (p. 203). Cette omission contrevient à la Constitution, à la législation en vigueur, au principe intergénérationnel et à l'interprétation de la CIJ et de la CAIDH, telles qu'exposés dans leurs avis consultatifs (p. 199, 201 et 209).

L'arrêt précise qu'il n'appartient pas au pouvoir judiciaire d'élaborer un plan de transition énergétique pour le secteur minier du charbon dans l'État du Rio Grande do Sul, mais qu'il lui incombe d'évaluer l'obligation d'atténuation, laquelle est contraignante pour le Brésil et l'État du Rio Grande do Sul, et de constater l'existence d'un retard inconstitutionnel dans la définition de la trajectoire de réduction des émissions pour un secteur fortement émetteur. (p. 214). 

C’est pourquoi le tribunal a fixé un délai pour la présentation d’un plan de transition énergétique juste pour le secteur du charbon dans l’État du Rio Grande do Sul [p. 215], qui doit comprendre au minimum : a) des étapes d’action échelonnées dans le temps ; b) des actions détaillées allant au-delà du développement des énergies renouvelables ou des plans d’investissement dans les technologies de captage du carbone ; c) la mise à disposition de ressources et, simultanément, la planification de la suppression progressive des subventions au secteur du charbon ; et d) une participation adéquate de la société civile à l’élaboration, au suivi et à la mise en œuvre du plan. P. 217.

Participation du public

Les plaignants ont également demandé l'institutionnalisation de mécanismes garantissant la participation publique et démocratique à la mise en œuvre et au suivi des politiques climatiques. Bien qu'ils aient souligné des lacunes dans l'accès aux rapports essentiels sur les émissions de GES de la centrale électrique de Candiota III, le juge a constaté que la procédure d'autorisation prévoit déjà des audiences publiques et la participation des entités concernées, répondant ainsi à leur demande. Par ailleurs, il a été ordonné à l'État du Rio Grande do Sul de démontrer, dans un délai de 30 jours, la pertinence de la composition de l'Assemblée plénière du Forum Gaúcho sur le changement climatique*, en renforçant la participation de la société civile et de la communauté scientifique et en assurant une représentation équitable. (pp. 220, 229, 231, 235, 267).

Dégâts 

Concernant les demandes d’indemnisation pour préjudice matériel, le juge a estimé qu’il était impossible, à ce stade, d’évaluer le non-respect des mesures de restauration environnementale prévues pour la fermeture de l’exploitation et que, par conséquent, les dommages devaient être considérés comme résultant de l’exploitation normale d’une mine de charbon (p. 247). Il a toutefois souligné que cette décision n’excluait ni la responsabilité objective en matière environnementale, ni l’imprescriptibilité de l’obligation de réparer les dommages environnementaux diffus, ni le transfert de ces obligations aux futurs propriétaires (p. 252).

Concernant la responsabilité civile pour les dommages climatiques résultant des émissions de GES dans la chaîne de valeur de la mine et de la centrale électrique, le juge a rappelé les paramètres de calcul de ces dommages, mais a noté que, jusqu'à la date du jugement, les émissions avaient été autorisées, situation qui a changé avec la suspension des permis. P. 255.

Finalement, le juge a déclaré irrecevables les demandes de dommages moraux collectifs. P. 261.

* un comité officiel et participatif coordonné par le Secrétariat à l'environnement et aux infrastructures du Rio Grande do Sul (Sema) pour discuter des politiques climatiques.

**Les citations ont été traduites de manière non officielle à partir du portugais.

*** Cette décision a fait l'objet d'un appel.