L’État norvégien c. Greenpeace Nordic, Nature et Jeunesse Norvège, affaire E-18/24 (21 mai 2025) (Avis consultatif de la Cour de l’Association européenne de libre-échange)

L’État norvégien c. Greenpeace Nordic, Nature et Jeunesse Norvège, affaire E-18/24 (21 mai 2025) (Avis consultatif de la Cour de l’Association européenne de libre-échange)

Arrière-plan

Le 29 juin 2023, Greenpeace Nordic et Nature et Jeunesse (Natur og Ungdom) Norvège ont déposé une demande d'injonction temporaire contre les décisions du ministère norvégien de l'Énergie approuvant les plans de développement et d'exploitation de trois projets pétroliers et gaziers en mer du Nord : Breidablikk, Tyrving et Yggdrasil. Identifiant. aux paragraphes 26 et 31. Le 18 janvier 2024, le tribunal de district d'Oslo a accordé l'injonction temporaire. Identifiant. au paragraphe 31. Le ministère de l’Énergie a interjeté appel du jugement en février 2024, et la Cour d’appel de Borgarting a suspendu l’exécution de l’injonction le 20 mars 2024. Identifiant. aux paragraphes 31 et 32. La Cour d’appel a ensuite demandé cet avis consultatif à la Cour de l’Association européenne de libre-échange. Identifiant. au paragraphe 32.

La directive 2011/92/UE (directive relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement [EIE]) du Parlement européen et du Conseil concernant l’évaluation des effets des projets publics et privés sur l’environnement, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE, a été intégrée à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) par décision du comité mixte de l’EEE. Identifiant. aux paragraphes 5 à 7. La directive EIA s’applique aux projets publics et privés qui sont “ susceptibles d’avoir des effets significatifs sur l’environnement ”.” Identifiant. Au paragraphe 9 (citant l’article 1 de la directive EIE), il est précisé que les EIE doivent identifier, décrire et évaluer “ les effets significatifs directs et indirects d’un projet ” sur des facteurs tels que “ le sol, l’eau, l’air et le climat ”.” Identifiant. Au paragraphe 11 (citant l'article 3 de la directive), il est précisé que l'annexe I de la directive exige la réalisation d'une étude d'impact environnemental pour les projets d'extraction de pétrole et de gaz naturel lorsque la quantité extraite dépasse 500 tonnes/jour de pétrole et 500 000 mètres cubes/jour de gaz. Identifiant. au paragraphe 16. L’annexe IV de la directive exige une description des “ effets significatifs probables du projet sur l’environnement ”, y compris “ l’impact du projet sur le climat (par exemple la nature et l’ampleur des émissions de gaz à effet de serre et la vulnérabilité du projet au changement climatique) ”.” Identifiant. au paragraphe 18. La description des effets importants probables devrait couvrir “ les effets directs et tous les effets indirects, secondaires, cumulatifs, transfrontaliers, à court terme, à moyen terme et à long terme, permanents et temporaires, positifs et négatifs du projet ”.” Identifiant. au paragraphe 19 (citant l’annexe IV de la directive). 

La directive EIA est mise en œuvre dans le droit national norvégien par le biais du règlement sur le pétrole et du règlement norvégien n° 854 du 21 juin 2017 relatif aux évaluations environnementales. Identifiant. aux paragraphes 23 et 24.

Les études d’impact environnemental (EIE) préparées pour les projets pétroliers et gaziers n’ont pas évalué l’impact sur le climat des émissions de gaz à effet de serre (GES) résultant de la combustion en aval du pétrole et du gaz extraits. Identifiant. au paragraphe 30. Les parties étaient en désaccord sur la question de savoir si les émissions de GES libérées par la consommation par l'utilisateur final du pétrole et du gaz extraits constituaient des effets environnementaux du projet, et sur les conséquences d'une éventuelle violation de la directive EIE. Identifiant. au paragraphe 35.

Les trois questions suivantes ont été soumises à la Cour de l'AELE et examinées par celle-ci : 

1. Lorsqu'un projet est répertorié dans la directive 2011/92/UE, annexe I, point 14, les émissions de gaz à effet de serre qui seront libérées par l'extraction du pétrole et du gaz naturel constituent-elles des “ effets ” environnementaux du projet au sens de l'article 3(1) ? 
2. Si la réponse à la question 1 est affirmative, un tribunal national est-il tenu, en vertu de l'article 3 de l'EEA, dans la mesure permise par le droit national, d'éliminer les conséquences illicites d'une autorisation de développement accordée sans étude d'impact environnemental préalable desdits effets ? 
3. Si la question 2 reçoit une réponse affirmative et que le droit national autorise l’annulation et/ou la suspension du consentement illicite, un tribunal national peut-il se dispenser rétroactivement de l’obligation d’évaluer ces effets en vertu de l’article 3(1) s’il est démontré que le manquement n’a pas influencé l’issue du processus décisionnel ?

Identifiant. au paragraphe 38.

Analyse de la question 1, portant sur la prise en compte des effets environnementaux des émissions de GES issues de l'extraction de pétrole et de gaz au titre de la directive EIA.

Dans ses observations préliminaires, la Cour réaffirme que la logique sous-jacente à la directive EIE est la prévention des dommages environnementaux et que les effets d'un projet doivent être évalués en tenant compte des préoccupations relatives à la santé humaine, à la qualité de vie et au maintien de la diversité et des écosystèmes. Identifiant. Au paragraphe 49, la Cour relève également que “ la lutte contre le changement climatique est un objectif d’importance fondamentale compte tenu de ses effets néfastes et de la gravité de ses conséquences, notamment le risque grave de leur irréversibilité et son incidence sur les droits fondamentaux… Les émissions de gaz à effet de serre constituent l’une des principales causes du changement climatique que les États membres de l’EEE se sont engagés à combattre. ” Identifiant. au paragraphe 67.

La Cour entame son analyse par une conclusion préliminaire à laquelle la Norvège s'oppose : 

L'extraction de pétrole et de gaz naturel dans le cadre d'un projet tel que celui en question entraînera très probablement des émissions de gaz à effet de serre. Sans ce projet, ces gaz resteraient emprisonnés dans le sous-sol. L'extraction du pétrole et du gaz naturel constitue donc une condition nécessaire à leur combustion comme combustible, libérant ainsi des émissions ayant un impact sur le climat. Il s'ensuit que la combustion du pétrole et du gaz naturel extraits puis vendus à des tiers est un effet probable du projet.

Identifiant. au paragraphe 69. 

La Cour examine ensuite le premier argument de la Norvège : les émissions en aval ne devraient pas être prises en compte car les étapes intermédiaires, telles que le raffinage, sont des processus distincts nécessitant des EIE distinctes qui incluraient partiellement les émissions provenant du pétrole et du gaz extraits. Identifiant. au paragraphe 70. La Cour n'est pas d'accord :

Le fait qu'un projet de raffinage ultérieur nécessite ou non une autorisation de développement et une évaluation d'impact environnemental ne saurait affecter l'obligation préalable de réaliser une telle évaluation lors de la phase d'extraction, même en cas de recoupement entre les évaluations. Ainsi, lorsque l'évaluation des impacts environnementaux doit notamment identifier, décrire et évaluer de manière appropriée les effets indirects d'un projet, elle doit également inclure une analyse des effets cumulatifs sur l'environnement que ce projet pourrait engendrer s'il est considéré conjointement avec d'autres projets, dans la mesure où une telle analyse est nécessaire pour garantir que l'évaluation couvre l'examen de tous les impacts notables sur l'environnement du projet en question. Par conséquent, le fait que les émissions de gaz à effet de serre provenant du pétrole et du gaz naturel puissent être à nouveau prises en compte dans le cadre d'un projet de raffinage ultérieur n'empêche pas, en soi, leur prise en compte dans le cadre du projet d'extraction initial.

Par souci d’exhaustivité, la Cour relève en outre que rien dans le texte de la directive EIE n’empêche de prendre en compte un effet particulier dans les évaluations d’impact environnemental relatives à des projets multiples. Dès lors, le fait qu’une évaluation d’impact environnemental ultérieure puisse ou non évaluer les mêmes effets à un stade ultérieur ne saurait affecter l’obligation de procéder à une telle évaluation au stade de l’extraction dans un projet tel que celui en cause au principal.

jed. aux paragraphes 71 et 72 (citations internes omises). 

La Cour relève également que l’évaluation d’impact environnemental doit être réalisée le plus tôt possible dans le processus de planification : 

Une évaluation d'impact environnemental relative à un projet doit, en principe, être réalisée dès qu'il est possible d'identifier et d'évaluer tous les effets que le projet peut avoir sur l'environnement. L'exigence qu'une telle évaluation précède l'autorisation se justifie, comme le souligne le considérant 2 de la directive 2011/92/UE, par la nécessité, pour l'autorité compétente, de prendre en compte les effets sur l'environnement le plus tôt possible dans toutes les phases de planification technique et de prise de décision. L'objectif est de prévenir la pollution ou les nuisances à la source plutôt que d'en atténuer les effets a posteriori. Cet objectif serait compromis si les émissions de combustion n'étaient évaluées par des évaluations d'impact environnemental qu'ultérieurement.

Identifiant. au paragraphe 75 (citations internes omises).

La Cour ajoute l'importance de la participation du public comme raison supplémentaire justifiant l'inclusion des émissions dans l'EIE :

De plus, comme indiqué précédemment, la participation du public aux décisions susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'environnement doit intervenir dès le début, lorsque toutes les options sont encore envisageables et qu'une participation publique effective est possible. Dans ce contexte, il apparaît évident que limiter l'évaluation des émissions liées à la combustion aux seules études d'impact environnemental réalisées ultérieurement serait contraire à ces objectifs. En effet, l'étude d'impact environnemental préalable à l'extraction de pétrole et de gaz naturel constitue la dernière occasion pour le public d'exprimer son avis et ses préoccupations quant aux émissions de gaz à effet de serre susceptibles de résulter de ces produits et quant à l'opportunité de les éviter en s'abstenant d'exploiter les gisements.

Identifiant. au paragraphe 76.

La Cour note également que, puisque la procédure d'évaluation d'impact environnemental (EIE) est le dernier moment où les autorités peuvent déterminer si l'autorisation doit être accordée pour le projet, et donc si du pétrole et du gaz naturel seront extraits ou non, il s'agit d'un moment déterminant pour savoir si les émissions de gaz à effet de serre résultant de la combustion du combustible seront finalement rejetées dans l'atmosphère. Identifiant. au paragraphe 77. Les informations concernant les impacts probables du projet sur le climat sont des informations pertinentes lorsque le consentement est envisagé, car ces informations déterminent si le volume de pétrole ou de gaz naturel que le promoteur sera autorisé à extraire sera limité, et si oui, dans quelle mesure. Identifiant. aux paragraphes 79 et 80.

La Cour note en outre que “ les limitations géographiques ne sont pas applicables pour évaluer les effets des projets visés à l’article 4(1)[.] ” Identifiant. au paragraphe 84.

La Cour examine également l’argument de la Norvège concernant le manque de certitude quant à la quantité et au contexte dans lesquels le carburant sera brûlé :

Le fait que le pétrole et le gaz naturel extraits d'un projet tel que celui en cause au principal puissent être utilisés à diverses fins n'implique pas que leurs effets sur le climat ne puissent être examinés dans le cadre d'une évaluation d'impact environnemental. Comme dans les deux affaires susmentionnées, les effets probables sont connus, à savoir qu'une part importante du pétrole et du gaz naturel extraits est brûlée comme combustible, générant ainsi des émissions de gaz à effet de serre. Le fait que ces effets soient probables, et non certains, ne saurait faire obstacle à la prise en compte de ces émissions de gaz à effet de serre comme effets pertinents au sens des articles 1 et 3, paragraphe 1, de la directive relative aux évaluations d'impact environnemental.

De plus, le fait que l'ampleur précise des émissions de gaz à effet de serre puisse être inconnue, car ces émissions dépendent notamment de l'utilisation qui est faite du pétrole et du gaz naturel extraits (c'est-à-dire s'ils sont brûlés ou non), et, en cas de combustion, du type de carburant utilisé pour leur raffinage (par exemple, kérosène, gazole ou essence), n'empêche pas l'inclusion de ces émissions de gaz à effet de serre dans une évaluation d'impact environnemental. La Cour constate que le gouvernement norvégien a fourni certaines informations statistiques concernant les utilisations courantes de ce pétrole et de ce gaz naturel extraits. Ainsi, les utilisations probables de ces produits – et les émissions probables de gaz à effet de serre – peuvent être facilement identifiées par les promoteurs qui établissent un rapport conformément à l'article 5, paragraphe 1, de la directive EIE. Le gouvernement norvégien a également indiqué qu'il est relativement facile d'évaluer les émissions brutes résultant de la combustion de la quantité estimée de pétrole et de gaz naturel provenant d'un gisement donné.

Identifiant. aux paragraphes 87 et 88.

La Cour conclut qu’il ne paraît pas “ excessivement contraignant ” d’exiger des promoteurs qu’ils fournissent des estimations raisonnées des émissions de GES susceptibles de résulter de la combustion ultérieure du combustible extrait. Identifiant. au paragraphe 89. Cette estimation pourrait comprendre une gamme d’émissions, notamment dans les cas où le développeur n’est pas responsable de la détermination de l’utilisation finale des produits. Identifiant.

La Cour introduit également un argument supplémentaire concernant la logique sous-jacente à la prise en compte des émissions en aval dans l'évaluation d'impact environnemental (EIE). Les projets énumérés à l'annexe I de la directive EIE comprennent des projets où la quantité extraite dépasse 500 tonnes/jour pour le pétrole et 500 000 mètres cubes/jour pour le gaz naturel. Ainsi,

Les effets de tels projets sont définis par l'extraction qui les provoque. En conséquence, comme l'ont relevé les intimés au principal, si l'intention était de n'inclure que les émissions de la phase de production dans le champ d'application de l'obligation d'EIE, on aurait dû s'attendre à ce que cette obligation soit définie en fonction de la taille ou de la consommation énergétique du projet lui-même, et non du volume des ressources extraites. Ainsi, la Cour observe que le fait que le seuil de taille soit essentiellement lié aux produits plutôt qu'au projet de développement lui-même, et que la quantité de produits extraits détermine si une EIE est requise pour un tel projet, laisse supposer que les émissions issues de ces produits seront importantes.

Identifiant. au paragraphe 93.

Enfin, la Norvège fait valoir qu'il est difficile en pratique de déterminer l'importance des émissions nettes de GES lorsque l'alternative à un nouveau projet norvégien peut signifier que les producteurs non européens augmenteront leurs exportations, et parce que le pétrole et le gaz naturel sont des alternatives à des sources d'énergie telles que le charbon qui produisent beaucoup plus d'émissions. Identifiant. au par. 94.

La Cour répond que le texte de l’article 3(1) de la directive indique clairement “ que l’évaluation des incidences environnementales doit se limiter aux effets du projet lui-même, par opposition à ceux d’autres projets alternatifs, qu’ils soient existants ou spéculatifs ”.” Identifiant. au paragraphe 95. Les impacts importants d’un projet n’incluent pas “ les analyses spéculatives des effets en cascade sur d’autres projets ailleurs ”.” Identifiant. au para. 96. 

La Cour conclut sur cette question que “ les émissions de gaz à effet de serre qui seront libérées par la combustion du pétrole et du gaz naturel extraits dans le cadre d’un projet mentionné au point 14 de l’annexe I de la directive EIE, puis vendus à des tiers, constituent des “ effets ” de ce projet au sens de la directive ”.” Identifiant. au paragraphe 99.

Analyse des questions 2 et 3, relatives aux conséquences d'un consentement illicite donné sans prise en compte des effets en aval

La directive EIA ne précise pas les mesures à prendre en cas de manquement à l'obligation de réaliser une évaluation d'impact environnemental avant l'octroi de l'autorisation pour un projet. Identifiant. au paragraphe 102. Toutefois, la Cour constate que, conformément au principe de coopération sincère énoncé dans l’Accord sur l’EEE, les États “ sont tenus d’annuler les conséquences illicites d’une violation du droit de l’EEE ”.” Identifiant. au paragraphe 103. Cela inclut la responsabilité des autorités nationales de remédier au manquement à l’EIE en “ révoquant ou en suspendant le consentement déjà accordé ” à un projet. Identifiant.

Les mesures exactes à prendre pour remédier à une violation du droit de l'EEE doivent être déterminées par le tribunal national. Identifiant. au paragraphe 106. Dans des circonstances exceptionnelles, les règles nationales ne sont pas empêchées de permettre la régularisation d’opérations ou de mesures illégales au regard du droit de l’EEE, à condition que cette régularisation n’offre pas aux parties la possibilité de contourner les règles du droit de l’EEE ou de se dispenser de les appliquer. Identifiant. aux paragraphes 108 et 109. Malgré cela, une évaluation doit encore être réalisée qui tient compte à la fois de l'impact environnemental futur du projet et, dans les cas où le projet a déjà été achevé, de l'impact depuis la date d'achèvement du projet. Identifiant. au paragraphe 110.

S’agissant de la question de savoir si une juridiction nationale peut se dispenser rétroactivement de l’obligation d’évaluer les effets d’un projet dans l’EIE, la Cour relève que l’espèce concerne une EIE qui a omis des “ quantités très importantes ” d’émissions de GES et n’est donc pas conforme à la directive EIE. Identifiant. au paragraphe 116. En tant que tel, 

Conclure qu'une telle omission n'aurait pas pu avoir d'incidence sur l'autorisation d'aménagement irait à l'encontre de l'objectif même de la directive EIE, qui est d'évaluer les incidences environnementales d'un projet et de prendre en compte ces évaluations dans le cadre de la procédure d'autorisation. Il s'ensuit qu'une juridiction nationale ne peut pas se dispenser rétroactivement de l'obligation d'évaluer les incidences directes et indirectes d'un projet sur l'environnement, conformément à l'article 3, paragraphe 1, de la directive EIE.

Identifiant.

La Cour relève toutefois qu’il existe des circonstances exceptionnelles dans lesquelles une juridiction nationale peut maintenir temporairement les effets d’une règle nationale contraire à l’EEE jusqu’à ce que le vice soit corrigé. Identifiant. au paragraphe 117. Toutefois, ces circonstances qui permettraient de maintenir l’autorisation d’un projet qui enfreint le droit de l’EEE devraient atteindre le niveau d’une “ menace sérieuse de perturbation de l’approvisionnement en électricité ” de l’État ou d’une autre préoccupation similaire nécessitant des intérêts publics supérieurs, et non de pures considérations économiques. Identifiant. au paragraphe 118.

À ces deux questions, la Cour conclut qu“” un tribunal national est tenu, en vertu de l’article 3 de la directive EIE, dans la mesure permise par le droit national, d’éliminer les conséquences illicites d’un défaut de réalisation d’une évaluation complète des incidences environnementales requise par la directive EIE “ et qu”« un tribunal national ne peut pas se dispenser rétroactivement de l’obligation d’évaluer les effets au titre de l’article 3, paragraphe 1, de la directive EIE ».” Identifiant. aux paragraphes 120 à 122.