El Estado noruego contra Greenpeace Nordic, Nature and Youth Norway, asunto E-18/24 (21 de mayo de 2025) (Opinión consultiva del Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio)

El Estado noruego contra Greenpeace Nordic, Nature and Youth Norway, asunto E-18/24 (21 de mayo de 2025) (Opinión consultiva del Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio)

Fondo

El 29 de junio de 2023, Greenpeace Nordic y Nature and Youth (Natur og Ungdom) Norway presentaron una solicitud de medida cautelar contra las decisiones del Ministerio de Energía de Noruega que aprueban los planes de desarrollo y operación de tres proyectos de petróleo y gas en el Mar del Norte: Breidablikk, Tyrving y Yggdrasil. Identificación. en los párrafos 26 y 31. El 18 de enero de 2024, el Tribunal de Distrito de Oslo concedió la medida cautelar. Identificación. en el párrafo 31. El Ministerio de Energía apeló la sentencia en febrero de 2024, y el Tribunal de Apelaciones de Borgarting suspendió la ejecución de la medida cautelar el 20 de marzo de 2024. Identificación. en los párrafos 31 y 32. El Tribunal de Apelaciones solicitó luego esta opinión consultiva al Tribunal de la Asociación Europea de Libre Comercio. Identificación. en el párrafo 32.

La Directiva 2011/92/UE (Directiva de evaluación de impacto ambiental [EIA]) del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la evaluación de las repercusiones de los proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 2014/52/UE, se incorporó al Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) mediante decisión del Comité Mixto del EEE. Identificación. En los párrafos 5-7. La Directiva EIA se aplica a proyectos públicos y privados que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.“ Identificación. En el párrafo 9 (citando el artículo 1 de la Directiva EIA), la Directiva establece que las EIA deben identificar, describir y evaluar los efectos significativos, directos e indirectos, de un proyecto sobre factores como la tierra, el suelo, el agua, el aire y el clima.“ Identificación. En el apartado 11 (citando el artículo 3 de la Directiva), el Anexo I de la Directiva exige la elaboración de una EIA para proyectos de extracción de petróleo y gas natural cuya cantidad extraída supere las 500 toneladas diarias de petróleo y los 500.000 metros cúbicos diarios de gas. Identificación. en el párrafo 16. El Anexo IV de la Directiva exige una descripción de los “probables efectos significativos del proyecto sobre el medio ambiente”, incluido “el impacto del proyecto sobre el clima (por ejemplo, la naturaleza y magnitud de las emisiones de gases de efecto invernadero y la vulnerabilidad del proyecto al cambio climático)”.” Identificación. en el párrafo 18. La descripción de los probables efectos significativos debe abarcar “los efectos directos y cualquier efecto indirecto, secundario, acumulativo, transfronterizo, de corto, mediano y largo plazo, permanente y temporal, positivo y negativo del proyecto”.” Identificación. en el apartado 19 (citando el Anexo IV de la Directiva). 

La Directiva EIA se implementa en la legislación nacional noruega a través del Reglamento del Petróleo y a través del Reglamento noruego Nº 854 del 21 de junio de 2017 sobre evaluaciones ambientales. Identificación. en los párrafos 23 y 24.

Las evaluaciones de impacto ambiental preparadas para los proyectos de petróleo y gas no evaluaron el impacto sobre el clima de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) derivadas de la combustión posterior del petróleo y el gas extraídos. Identificación. en el párrafo 30. Las partes no estuvieron de acuerdo sobre si las emisiones de GEI liberadas por el consumo del petróleo y el gas extraídos por parte del usuario final eran efectos ambientales del proyecto, y sobre cuáles serían las consecuencias de una posible violación de la Directiva EIA. Identificación. en el párrafo 35.

El Tribunal de la AELC planteó y examinó las tres cuestiones siguientes: 

1. Cuando un proyecto figura en el punto 14 del Anexo I de la Directiva 2011/92/UE, ¿las emisiones de gases de efecto invernadero que se liberarán del petróleo y el gas natural extraídos son “efectos” ambientales del proyecto en el sentido del artículo 3(1)? 
2. Si se responde afirmativamente a la pregunta 1, ¿está obligado un tribunal nacional en virtud del artículo 3 del EEE, en la medida en que lo permita el derecho nacional, a eliminar las consecuencias ilegales de una autorización de desarrollo otorgada sin una evaluación de impacto ambiental previa de dichos efectos? 
3. Si se responde afirmativamente a la pregunta 2 y el Derecho nacional permite la anulación y/o suspensión del consentimiento ilícito, ¿puede un tribunal nacional dispensar retroactivamente de la obligación de evaluar estos efectos en virtud del artículo 3(1) si se demuestra que la omisión no ha influido en el resultado del proceso de toma de decisiones?

Identificación. en el párrafo 38.

Análisis de la pregunta 1, sobre si las emisiones de GEI liberadas por el petróleo y el gas extraídos se consideraron efectos ambientales según la Directiva EIA

Las observaciones preliminares del Tribunal reiteran que la lógica subyacente a la Directiva EIA es la prevención del daño ambiental y que los efectos de un proyecto deben evaluarse para tener en cuenta las preocupaciones por la salud humana, la calidad de vida y el mantenimiento de la diversidad y los ecosistemas. Identificación. En el párrafo 49. El Tribunal también señala que “la lucha contra el cambio climático es un objetivo de importancia fundamental dados sus efectos adversos y la gravedad de sus consecuencias, incluido el grave riesgo de irreversibilidad y su impacto en los derechos fundamentales... Las emisiones de gases de efecto invernadero son una de las principales causas del cambio climático que los Estados del EEE se han comprometido a combatir”.” Identificación. en el párrafo 67.

El Tribunal inicia su análisis con una conclusión preliminar a la que Noruega se opone: 

Es muy probable que la liberación de emisiones de gases de efecto invernadero se produzca tras la extracción de petróleo y gas natural en un proyecto como el que nos ocupa. De no ser por el proyecto, los gases de efecto invernadero incrustados permanecerían bajo tierra. Por lo tanto, la extracción de petróleo y gas natural constituye una condición necesaria para su quema como combustible, liberando así emisiones con impacto climático. De ello se desprende que la combustión del petróleo y gas natural extraídos y posteriormente vendidos a terceros probablemente sean efectos del proyecto.

Identificación. en el párrafo 69. 

El Tribunal procede a abordar el primer argumento de Noruega: que las emisiones posteriores no deberían considerarse porque los pasos intermedios, como el refinamiento, son procesos separados que requieren EIA independientes que incluirían parcialmente las emisiones del petróleo y el gas extraídos. Identificación. en el párrafo 70. El Tribunal no está de acuerdo:

El hecho de que un proyecto de refinación posterior requiera o no la autorización de desarrollo y una evaluación de impacto ambiental no afecta a la obligación previa de realizar dicha evaluación en la fase de extracción, aun cuando pueda existir algún solapamiento entre las evaluaciones. Por lo tanto, si bien la evaluación de impacto ambiental debe, en particular, identificar, describir y evaluar adecuadamente los efectos indirectos de un proyecto, dicha evaluación también debe incluir un análisis de los efectos acumulativos sobre el medio ambiente que dicho proyecto podría producir si se considera conjuntamente con otros proyectos, siempre que dicho análisis sea necesario para garantizar que la evaluación abarque el examen de todos los impactos ambientales notables del proyecto en cuestión. Por lo tanto, el hecho de que las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas del petróleo y el gas natural puedan volver a considerarse en el contexto de un proyecto de refinación posterior no excluye, en sí mismo, su consideración en el proyecto de extracción anterior.

En aras de la exhaustividad, el Tribunal señala, además, que nada en el texto de la Directiva EIA impide que se considere un efecto concreto en las evaluaciones de impacto ambiental relativas a múltiples proyectos. Por consiguiente, el hecho de que una evaluación de impacto ambiental posterior pueda o no evaluar los mismos efectos posteriormente no afecta a la obligación de realizar dicha evaluación en la fase de extracción de un proyecto como el controvertido en el litigio principal.

Id. en los párrafos 71 y 72 (se omiten las citas internas). 

El Tribunal también señala que la evaluación de impacto ambiental debe realizarse en la etapa más temprana posible del proceso de planificación: 

En principio, la evaluación de impacto ambiental de un proyecto debe realizarse tan pronto como sea posible identificar y evaluar todos los efectos que el proyecto pueda tener sobre el medio ambiente. El requisito de que dicha evaluación preceda a la autorización se justifica, como se destaca en el considerando 2 de la Directiva 2011/92/UE, por la necesidad de que, en el proceso de toma de decisiones, la autoridad competente tenga en cuenta los efectos sobre el medio ambiente lo antes posible en todos los procesos técnicos de planificación y toma de decisiones, con el objetivo de prevenir la generación de contaminación o molestias en origen, en lugar de contrarrestar sus efectos posteriormente. Este objetivo se vería comprometido si las emisiones de combustión solo se evaluaran mediante evaluaciones de impacto ambiental en una fase posterior.

Identificación. en el párrafo 75 (se omiten las citas internas).

La Corte añade la importancia de la participación pública como razón adicional para la inclusión de las emisiones en el EIA:

Además, como se señaló anteriormente, la participación pública en las decisiones que puedan tener un efecto significativo en el medio ambiente debe tener lugar en una etapa temprana, cuando todas las opciones aún están abiertas y puede darse una participación pública efectiva. En ese contexto, parece claro que permitir que las emisiones de combustión solo se evalúen mediante evaluaciones de impacto ambiental en una etapa posterior sería contrario a estos objetivos. Esto se debe a que la evaluación de impacto ambiental previa a la extracción de petróleo y gas natural representa el último momento en el que el público puede expresar su opinión y preocupación sobre si las emisiones de gases de efecto invernadero que probablemente resulten de dichos productos llegarán a la atmósfera y si se debe evitar absteniéndose de explotar los yacimientos.

Identificación. en el párrafo 76.

La Corte también observa que dado que el proceso de EIA es el último punto en el que las autoridades pueden determinar si se debe otorgar el consentimiento para el proyecto y, por ende, si se extraerá o no petróleo y gas natural, es un momento determinante para determinar si las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes de la combustión del combustible eventualmente se liberarán a la atmósfera. Identificación. en el párrafo 77. La información sobre los posibles impactos del proyecto sobre el clima es información relevante cuando se considera el consentimiento, ya que esta información determina si se limitará el volumen de petróleo o gas natural que se le permitirá extraer al desarrollador y, de ser así, en qué medida. Identificación. en los párrafos 79 y 80.

La Corte señala además que “las limitaciones geográficas no son aplicables a la evaluación de los efectos de los proyectos dentro del Artículo 4(1)”.” Identificación. en el párrafo 84.

El Tribunal también aborda el argumento de Noruega sobre la falta de certeza respecto de cuánto y en qué contexto se quemará el combustible:

El hecho de que el petróleo y el gas natural extraídos de un proyecto como el controvertido en el litigio principal puedan destinarse a diversos usos no implica que sus efectos sobre el clima no sean susceptibles de examen en el contexto de una evaluación de impacto ambiental. Como ocurrió en [los dos casos citados anteriormente], se conocen los efectos probables, a saber, que una proporción significativa del petróleo y el gas natural extraídos se queme como combustible, generando así emisiones de gases de efecto invernadero. El hecho de que estos efectos sean probables, en lugar de ciertos, no puede representar un obstáculo para que dichas emisiones de gases de efecto invernadero se consideren efectos relevantes en virtud de los artículos 1 y 3(1) de la Directiva EIA.

Además, el hecho de que el alcance preciso de las emisiones de gases de efecto invernadero pueda ser desconocido, ya que dichas emisiones dependerán en cierta medida, en primer lugar, del uso que se le dé al petróleo y al gas natural extraídos (es decir, si se queman o no), y en segundo lugar, en caso de que se quemen, el tipo de combustible al que se refinen (por ejemplo, combustible para aviones, diésel o gasolina) no impide la inclusión de dichas emisiones de gases de efecto invernadero en una evaluación de impacto ambiental. El Tribunal observa que el Gobierno noruego ha proporcionado cierta cantidad de información estadística sobre los usos que se les da típicamente a dicho petróleo y gas natural extraídos. Como tal, los usos probables de estos productos, y las probables emisiones de gases de efecto invernadero, pueden ser fácilmente identificados por los desarrolladores que preparan un informe de conformidad con el Artículo 5(1) de la Directiva EIA. El Gobierno noruego ha señalado además que es bastante fácil evaluar las emisiones brutas de la quema de la cantidad estimada de petróleo y gas natural de un yacimiento determinado.

Identificación. en los párrafos 87 y 88.

El Tribunal concluye que no parece “excesivamente oneroso” exigir que los promotores proporcionen estimaciones razonadas de las emisiones de GEI que probablemente resulten de la combustión posterior del combustible extraído. Identificación. en el párrafo 89. Esta estimación podría consistir en una gama de emisiones, especialmente en los casos en que el desarrollador no es responsable de determinar el uso final de los productos. Identificación.

El Tribunal también introduce un argumento adicional sobre la lógica que subyace a la consideración de las emisiones aguas abajo en la EIA. Los proyectos enumerados en el Anexo I de la Directiva EIA incluyen proyectos en los que la cantidad extraída supera las 500 toneladas/día de petróleo y los 500.000 metros cúbicos/día de gas natural. Por lo tanto,

Los efectos de dichos proyectos se definen por la extracción que los causa. En consecuencia, como señalaron los demandados en el litigio principal, si la intención hubiera sido incluir únicamente las emisiones de la fase de producción en el ámbito de la obligación de EIA, cabría esperar que esta se definiera en función del tamaño o el consumo energético del propio proyecto, no del volumen de los recursos extraídos. Así pues, el Tribunal observa que el hecho de que el umbral de tamaño esté esencialmente vinculado a los productos, y no al propio proyecto de desarrollo, y que la cantidad de productos extraídos determine si se requiere una EIA en dicho proyecto, sugiere que las emisiones de dichos productos serán significativas.

Identificación. en el párrafo 93.

Por último, Noruega sostiene que en la práctica es difícil determinar la importancia de las emisiones netas de GEI cuando la alternativa a un nuevo proyecto noruego puede significar que los productores no europeos aumenten sus exportaciones y porque el petróleo y el gas natural son alternativas a fuentes de energía como el carbón, que producen considerablemente más emisiones. Identificación. en el párr. 94.

El Tribunal responde que el texto del artículo 3(1) de la Directiva establece explícitamente “que la evaluación de impacto ambiental debe limitarse en su alcance a los efectos del propio proyecto, a diferencia de otros proyectos alternativos, ya sean existentes o especulativos”.” Identificación. en el párrafo 95. Los impactos significativos de un proyecto no incluyen “análisis especulativos de efectos colaterales sobre otros proyectos en otros lugares”.” Identificación. en el párrafo 96. 

El Tribunal concluye sobre esta cuestión que “las emisiones de gases de efecto invernadero que se liberarán de la combustión de petróleo y gas natural extraídos como parte de un proyecto enumerado en el punto 14 del Anexo I de la Directiva EIA, y luego vendidos a terceros, constituyen “efectos” de dicho proyecto en el sentido de la Directiva”.” Identificación. en el párrafo 99.

Análisis de las preguntas 2 y 3 sobre las consecuencias del consentimiento ilícito otorgado sin tener en cuenta los efectos posteriores

La Directiva EIA no especifica qué acciones deben adoptarse en caso de incumplimiento de la obligación de realizar una evaluación de impacto ambiental antes de dar la autorización para un proyecto. Identificación. en el párrafo 102. Sin embargo, el Tribunal considera que, en virtud del principio de cooperación leal, tal como se establece en el Acuerdo sobre el Acuerdo Económico Europeo (EEE), los Estados “están obligados a anular las consecuencias ilícitas de una violación del derecho del EEE”.” Identificación. en el párrafo 103. Esto incluye la responsabilidad de las autoridades nacionales de remediar el incumplimiento de la evaluación de impacto ambiental “revocando o suspendiendo el consentimiento ya otorgado” para un proyecto. Identificación.

Las medidas exactas para remediar una infracción del Derecho del EEE serán determinadas por el tribunal nacional. Identificación. en el párrafo 106. En circunstancias excepcionales, no se impide que las normas nacionales permitan la regularización de operaciones o medidas que sean ilegales según el derecho del EEE, siempre que la regularización no ofrezca a las partes la oportunidad de eludir las normas del derecho del EEE o prescindir de su aplicación. Identificación. en los párrafos 108 y 109. Aun así, todavía debe realizarse una evaluación que tenga en cuenta tanto el impacto ambiental futuro del proyecto como, en los casos en que el proyecto ya se haya completado, el impacto desde el momento de la finalización del proyecto. Identificación. en el párrafo 110.

Sobre la cuestión de si un tribunal nacional puede dispensar retroactivamente de la obligación de evaluar los efectos de un proyecto en la EIA, el Tribunal señala que el presente caso se refiere a una EIA que omitió “cantidades muy significativas” de emisiones de GEI y, por tanto, no está en línea con la Directiva EIA. Identificación. en el párrafo 116. Como tal, 

Concluir que tal omisión no pudo haber afectado a la autorización de desarrollo socavaría el propósito mismo de la Directiva EIA, que es evaluar los impactos ambientales de un proyecto y tenerlos en cuenta en el procedimiento de autorización de desarrollo. De ello se desprende que un tribunal nacional no puede eximir retroactivamente de la obligación de evaluar los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre el medio ambiente en virtud del artículo 3(1) de la Directiva EIA.

Identificación.

El Tribunal observa que existen circunstancias excepcionales en las que un tribunal nacional puede mantener temporalmente los efectos de una norma nacional contraria al EEE hasta que se subsane el defecto. Identificación. en el párrafo 117. Sin embargo, estas circunstancias que permitirían mantener el consentimiento para un proyecto que viola la legislación del EEE tendrían que alcanzar el nivel de una “amenaza grave de interrupción del suministro eléctrico” del estado u otra preocupación similar que requiera intereses públicos superiores, no consideraciones puramente económicas. Identificación. en el párrafo 118.

En respuesta a estas dos cuestiones, el Tribunal concluye que “un tribunal nacional está obligado, en virtud del artículo 3 del Acuerdo EEE, en la medida en que lo permita el Derecho nacional, a eliminar las consecuencias ilícitas de la falta de realización de una evaluación de impacto ambiental completa requerida por la Directiva EIA” y “que un tribunal nacional no puede dispensar retroactivamente de la obligación de evaluar los efectos en virtud del artículo 3(1) de la Directiva EIA”.” Identificación. en los párrafos 120-122.