Verein KlimaSeniorinnen Schweiz y otros contra Suiza – Demanda núm. 53600/20, Gran Sala (Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Estrasburgo) (9 de abril de 2024)

Introducción

En abril de 2024, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) emitió una sentencia histórica en Verein KlimaSeniorinnen Shweiz y otros contra Suiza Se determinó que las políticas climáticas gubernamentales inadecuadas violaban los derechos humanos fundamentales protegidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (el Convenio). Es la primera vez que el TEDH aborda cuestiones jurídicas planteadas por el cambio climático. Identificación. en el párrafo 414.

Reunido en Gran Sala, el Tribunal concluyó que la falta de medidas oportunas y suficientes por parte de Suiza frente al cambio climático constituye una violación de los derechos humanos. El Tribunal reconoció que «el cambio climático es uno de los problemas más acuciantes de nuestro tiempo». Identificación. en el párrafo 410. Además, según la Gran Sala del TEDH, 

Si bien las obligaciones jurídicas que surgen para los Estados en virtud de la Convención se extienden a las personas actualmente vivas que, en un momento dado, estén dentro de la jurisdicción de una Parte Contratante determinada, es evidente que las generaciones futuras probablemente soportarán una carga cada vez más severa de las consecuencias de los actuales fracasos y omisiones en la lucha contra el cambio climático y que, al mismo tiempo, no tendrán posibilidad de participar en los actuales procesos de adopción de decisiones pertinentes.

Id. en el párrafo 420. 

En esencia, la decisión sienta un precedente clave para futuros litigios climáticos europeos. Las preguntas al TEDH en este caso se resumen de la siguiente manera:

Cómo y en qué medida las denuncias de daños vinculados a acciones y/u omisiones del Estado en el contexto del cambio climático, que afectan a los derechos de las personas amparados por la Convención (como el derecho a la vida conforme al artículo 2 y/o el derecho al respeto a la vida privada y familiar conforme al artículo 8), pueden examinarse sin menoscabar la exclusión de la actio popularis del sistema de la Convención y sin ignorar la naturaleza de la función judicial de la Corte, que es por definición reactiva más que proactiva.

Id. en el párrafo 481.

Antecedentes del caso (hechos)

A finales de 2020, cuatro mujeres suizas de edad avanzada y la Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, asociación registrada bajo el derecho suizo, interpusieron un recurso contra Suiza ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Id., párr. 10. Las impugnaciones internas al amparo del derecho constitucional y legislativo suizo y de la Convención habían fracasado previamente ante las autoridades administrativas y los tribunales nacionales en dos niveles de jurisdicción. Identificación. en los párrafos 22 a 63.

Los solicitantes presentaron alegaciones sobre el impacto del cambio climático en sus vidas y argumentaron que sus diversos problemas de salud aumentaban su vulnerabilidad a sus efectos. Id., párrs. 11-21. Además, los solicitantes individuales sostuvieron que constituían un grupo particularmente vulnerable debido a su edad y género. Id., párr. 24. Los solicitantes se basaron en varias disposiciones sustantivas y procesales de la Convención, en particular los artículos 2, 6, 8 y 13. Identificación. en el párrafo 3.

Hubo varios intervinientes externos, incluidos ocho gobiernos, procedimientos especiales de las Naciones Unidas, organizaciones de la sociedad civil y miembros del mundo académico. Identificación. en los párrafos 6 – 7.

Documentos y pruebas relevantes

La decisión compila y se basa en el marco y la práctica relevantes, destacando los instrumentos jurídicos y la jurisprudencia de Suiza, así como el derecho y los materiales internacionales y comparados. Identificación. en los párrafos 121-272.

El TEDH se basa en estudios e informes de organismos internacionales pertinentes y valora altamente los informes elaborados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). Id., párr. 429. En su evaluación, el Tribunal presume que 

…existen indicios suficientemente fiables de que existe un cambio climático antropogénico, de que plantea una grave amenaza actual y futura al disfrute de los derechos humanos garantizados por la Convención, de que los Estados son conscientes de él y capaces de adoptar medidas para abordarlo eficazmente, de que se prevé que los riesgos pertinentes sean menores si el aumento de la temperatura se limita a 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales y si se adoptan medidas urgentes… 

Id. en el párrafo 436. 

Cuestiones previas: alcance de la denuncia, competencia y cumplimiento del plazo de seis meses

El TEDH abordó la cuestión de si las “emisiones integradas” [como los demandantes denominaron las generadas por la importación de bienes y su consumo] estaban comprendidas en el ámbito de la demanda. El Tribunal señaló que, dado que “…las emisiones de GEI atribuibles a Suiza a través de la importación de bienes y su consumo constituyen una parte significativa (una estimación de 70% para 2015) de la huella total de GEI de Suiza…”, “…sería por lo tanto difícil, si no imposible, analizar la responsabilidad de Suiza por los efectos de sus emisiones de GEI en los derechos de los demandantes sin tener en cuenta [estas] emisiones…”. Identificación. en los párrafos 279-280.

El Tribunal desestimó la objeción del Gobierno demandado al respecto y concluyó que la queja de los demandantes relativa a las «emisiones incrustadas» se encuentra dentro del ámbito del caso, sin perjuicio del examen de los efectos reales de dichas emisiones en la responsabilidad del Estado en virtud de la Convención. También se desestimaron las objeciones relativas a la supuesta falta de jurisdicción y al incumplimiento del plazo de seis meses por parte del demandante. Identificación. en 288 y 290.

El papel del Poder Judicial en el contexto climático

Recordando que el Tribunal solo puede abordar cuestiones derivadas del cambio climático dentro de los límites del ejercicio de su jurisdicción, la Gran Sala destacó la importancia de las medidas que deben adoptar los poderes legislativo y ejecutivo. Id., párrs. 411-412. Por esta razón, el TEDH concluyó que la función del Poder Judicial es complementaria a los procesos democráticos y a la de garantizar la necesaria supervisión del cumplimiento de las disposiciones legales. Identificación. en el párrafo 412. 

El Tribunal también distinguió su jurisprudencia ambiental del caso presente porque los precedentes se referían a situaciones en las que el daño ambiental emanaba de fuentes específicas. Id., párr. 415. Enfatizó que el daño climático no se relaciona con una fuente única o específica de emisiones, y que la sustancia principalmente involucrada no es tóxica en sí misma, ni siquiera está relacionada únicamente con actividades que se clasificarían como peligrosas. Id., párrs. 416 y 418. Por lo tanto, el Tribunal indicó que se inspiró en los principios establecidos en la jurisprudencia previa, pero también buscó desarrollar un enfoque más adecuado al contexto climático. Identificación. en el párrafo 422.

Respecto de la particularidad de la cuestión de la causalidad, la decisión también establece que “el vínculo causal entre los actos u omisiones de las autoridades estatales en un país y el daño o el riesgo de daño que allí surge es necesariamente más tenue e indirecto en comparación con el que existe en el contexto de fuentes locales de contaminación nociva”. Identificación párr. 439. Por lo tanto, «la esencia de los deberes estatales pertinentes en el contexto del cambio climático se relaciona con la reducción de los riesgos de daño para las personas». Id., párr. 439. Además, la Corte ha reconocido que los Estados no deben eludir su responsabilidad señalando la responsabilidad de otros Estados. Identificación. en el párrafo 442.

El TEDH también destacó el papel clave que los tribunales nacionales “han desempeñado y desempeñarán en los litigios sobre cambio climático”, recordando que es principalmente responsabilidad de las autoridades nacionales, incluido el poder judicial, garantizar que se cumplan las obligaciones en virtud de la Convención. Identificación. en el párrafo 639.

Si se violaron las disposiciones sustantivas de la Convención (artículos 2 y 8)

1. Condición de víctima y legitimación activa

El Tribunal fusionó la cuestión de la condición de víctima y su legitimación activa con la evaluación de la aplicabilidad de los artículos 2 y 8 del Convenio. Id., párr. 459. El TEDH determinó que la crisis climática requiere un enfoque especial respecto a la condición de víctima, dado que sus consecuencias no se limitan a ciertas personas o grupos identificables, sino que afectan a la población en general. Identificación. en el párrafo 479. 

Destacando la necesidad de promover el reparto de la carga entre generaciones, la Corte consideró que, en determinadas condiciones, las asociaciones pueden tener legitimidad como representantes de las personas cuyos derechos se ven o supuestamente se verán afectados por la crisis climática. Identificación. en el párrafo 498. Una asociación elegible debe ser:

1. “estar legalmente establecido en la jurisdicción en cuestión o tener legitimidad para actuar allí;
2. capaz de demostrar que persigue un propósito específico, de conformidad con sus objetivos estatutarios, en la defensa de los derechos humanos de sus miembros u otras personas afectadas dentro de la jurisdicción en cuestión, ya sea limitado a, o incluyendo, la acción colectiva para la protección de esos derechos contra las amenazas derivadas del cambio climático; y
3. “capaz de demostrar que puede ser considerado genuinamente calificado y representativo para actuar en nombre de los miembros u otras personas afectadas dentro de la jurisdicción que estén sujetas a amenazas específicas o efectos adversos del cambio climático en sus vidas, salud o bienestar, según lo protegido por la Convención”. Identificación. en el párrafo 502.

Por tanto, el Tribunal concluyó que conceder legitimación activa a la Verein KlimaSeniorinnen Schweiz redundaba en beneficio de una correcta administración de justicia. Identificación. en el párrafo 523.

Respecto de los solicitantes individuales, el TEDH no les concedió el carácter de víctimas y, por tanto, declaró inadmisibles sus denuncias. Identificación. en el párrafo 535. La Convención prohíbe acción popular asuntos, es decir, quejas sobre una disposición de derecho nacional por considerar que contraviene la Convención sin que el demandante resulte directamente afectado por dicha disposición. Identificación. en los párrs. 460 y 461. Si bien los solicitantes pertenecían a un grupo particularmente susceptible a los efectos del cambio climático, el Tribunal determinó que, para que las personas cumplan la condición de víctima en el contexto del cambio climático, deben cumplirse dos criterios: una alta intensidad de exposición a los efectos adversos del cambio climático; y una necesidad apremiante de garantizar la protección individual del solicitante. El requisito para cumplir estos criterios es especialmente alto y, según el Tribunal, no se cumplió. Identificación. en los párrafos 527, 531 y 533.

2. Violación de los artículos 2 y 8

Según la denuncia, el artículo 2 se activó porque Suiza no adoptó las medidas necesarias para reducir las emisiones de acuerdo con el límite de 1,5 °C. Identificación. en el párrafo 312. Además, los solicitantes argumentaron que la grave amenaza a su salud, bienestar y calidad de vida que plantea el cambio climático compromete las obligaciones positivas de Suiza en virtud del artículo 8. Identificación. en el párrafo 316. 

En cuanto al fondo, el TEDH sostuvo que el artículo 2 se aplicaría a las denuncias de acción y/o inacción del Estado en el contexto del cambio climático si presentan un riesgo “real e inminente” para la vida, entendido como una referencia a “una amenaza grave, genuina y suficientemente determinable para la vida, que contenga un elemento de proximidad material y temporal de la amenaza al daño denunciado por el solicitante”. Identificación. en el párrafo 513. Además, el Tribunal consideró apropiado examinar la queja de la asociación únicamente en virtud del artículo 8, ya que consideró que los principios desarrollados en virtud del artículo 2 se asemejan mucho a los del artículo 8. Identificación. en los párrafos 537 y 538.

Basándose en el principio de subsidiariedad, el Tribunal consideró que “la naturaleza y la gravedad de la amenaza y los objetivos generales de reducción de GEI de conformidad con los compromisos aceptados por las Partes Contratantes para lograr la neutralidad de carbono exigen un margen de apreciación reducido para los Estados”. Identificación. en los párrafos 541 y 543. Por otra parte, la Corte señala que los Estados tienen un margen de apreciación más amplio en relación con su elección de medios y políticas “adoptadas para cumplir objetivos y compromisos internacionales anclados a la luz de las prioridades y los recursos”. Identificación. en el párrafo 543.

La Corte estableció que la obligación del Estado bajo el artículo 8 en el contexto del cambio climático es “adoptar y aplicar efectivamente en la práctica, regulaciones y medidas capaces de mitigar los efectos existentes y futuros potencialmente irreversibles del cambio climático”. Identificación. en el párrafo 545. Sin embargo, “cada Estado debe definir su propia vía adecuada para alcanzar la neutralidad de carbono…” Identificación. en el párrafo 547. 

El Tribunal explica:

En este contexto, para que las medidas sean eficaces, corresponde a los poderes públicos actuar a tiempo, de forma adecuada y coherente.

Además, para que esto sea realmente factible y evitar una carga desproporcionada para las generaciones futuras, es necesario tomar medidas inmediatas y establecer objetivos intermedios de reducción adecuados para el período que conduzca a la neutralidad de la red. Dichas medidas deberían, en primer lugar, incorporarse a un marco regulatorio vinculante a nivel nacional, seguido de una implementación adecuada. Los objetivos y plazos pertinentes deben formar parte integral del marco regulatorio nacional, como base para las medidas de mitigación generales y sectoriales.

Identificación. en los párrafos 548-549.

Según el CEDH, el factor importante y suficiente para incurrir en responsabilidad estatal es que las medidas razonables que las autoridades no adoptaron podrían haber tenido una posibilidad real de alterar el resultado o mitigar el daño. El Tribunal determinó que el incumplimiento del deber de mitigación bastaría para concluir que el Estado incumplió sus obligaciones positivas en virtud del artículo 8. Identificación. en los párrafos 444 y 555. 

Finalmente, el TEDH halló deficiencias críticas en la aplicación del marco regulatorio pertinente por parte de las autoridades suizas y señaló el incumplimiento por parte del Estado de sus objetivos anteriores de reducción de emisiones de GEI. El Tribunal concluyó que Suiza había excedido su margen de apreciación e incumplido sus obligaciones positivas. Identificación. en el párrafo 573. La Corte explica:

En estas circunstancias, dada la urgencia apremiante del cambio climático y la actual ausencia de un marco regulatorio satisfactorio, la Corte tiene dificultades para aceptar que el mero compromiso legislativo de adoptar las medidas concretas “a su debido tiempo”, como se prevé en la Ley del Clima, satisfaga el deber del Estado de brindar y aplicar efectivamente en la práctica una protección efectiva de las personas dentro de su jurisdicción contra los efectos adversos del cambio climático sobre su vida y salud.

Identificación. en el párrafo 567.

En estas circunstancias, si bien reconoce que las medidas y métodos que determinan los detalles de la política climática del Estado caen dentro de su amplio margen de apreciación, en ausencia de cualquier medida interna que intente cuantificar el presupuesto de carbono restante del Estado demandado, la Corte tiene dificultades para aceptar que se pueda considerar que el Estado cumple efectivamente con su obligación regulatoria en virtud del artículo 8 de la Convención.

Identificación. en el párrafo 572.

Con base en esto, el Tribunal concluyó que se había violado el derecho al respeto a la vida privada y familiar. Id., párr. 574.

Si se violaron las disposiciones procesales (artículos 6(1) y 13) de la Convención

En cuanto al artículo 6(1), los solicitantes se quejaron de la falta de acceso a un tribunal debido a que Suiza no había adoptado las medidas necesarias para abordar los impactos del cambio climático. El Tribunal definió inicialmente el alcance del derecho previsto en esta disposición, incluyendo el derecho a iniciar procedimientos judiciales y el derecho a obtener una resolución judicial de la controversia. Identificación. en el párrafo 629.

El TEDH constató una limitación al derecho de acceso a un tribunal y posteriormente evaluó si dicha limitación era proporcionada y si operaba para restringir el acceso a un tribunal a tal punto que se perjudicaba la esencia del derecho. Identificación. en el párrafo 630.

El Tribunal observa además que los tribunales nacionales no abordaron la cuestión de la legitimación activa de la asociación demandante, cuestión que justificaba una evaluación independiente, independientemente de la postura de los tribunales nacionales respecto a las denuncias individuales de los demandantes. Los tribunales nacionales no abordaron seriamente, o en absoluto, la demanda interpuesta por la asociación demandante.

Es más, antes de recurrir a los tribunales, la asociación demandante y sus miembros habían planteado sus quejas ante diversos órganos y agencias administrativas especializadas y periciales, pero ninguno de ellos se ocupó del fondo de sus quejas.

Identificación. en los párrafos 636-637.

Además, el TEDH no quedó convencido por las conclusiones de los tribunales nacionales de que “aún había tiempo para evitar que el calentamiento global alcanzara el límite crítico” porque dichas conclusiones no se basaban en suficientes pruebas científicas sobre el cambio climático. Identificación. en el párrafo 635.

En consecuencia, la Corte encontró una violación del artículo 6(1) de la Convención. Identificación. en el párrafo 640.

Finalmente, el CEDH determinó que los requisitos del artículo 13 fueron absorbidos por los requisitos más estrictos del artículo 6. Por lo tanto, el Tribunal concluyó que no estaba justificado examinar la denuncia en virtud del artículo 13 por separado. Identificación. en el párrafo 644.

Decisión

La mayoría del Tribunal (16 a 1) determinó una violación del derecho al respeto a la vida privada y familiar (artículo 8) y del derecho al acceso a la justicia (artículo 6(1)). Sin embargo, debido a la complejidad y la naturaleza de las cuestiones relacionadas con el cambio climático, el Tribunal no pudo ser «detallado y prescriptivo en cuanto a las medidas que debían implementarse para el cumplimiento efectivo de la presente sentencia». Identificación. en el párrafo 657. En última instancia, el Tribunal determinó que Suiza, con la asistencia del Comité de Ministros, está en mejores condiciones para evaluar las medidas específicas que deben adoptarse. Identificación. en el párrafo 656.