WildEarth Guardians contra Zinke, 1:16-cv-01724 (RC) DDC (19 de marzo de 2019)

Guardianes de la Tierra Salvaje contra Zinke, Civilización. No. 16-1724(RC) (D. Wyo., 19 de marzo de 2019)

En 2015 y 2016, la Oficina de Gestión de Tierras de EE. UU. (BLM) otorgó varios cientos de arrendamientos de petróleo y gas en los estados de Wyoming, Utah y Colorado. Estos arrendamientos abrieron más de 460.000 acres de tierra en los tres estados al potencial desarrollo de petróleo y gas. Antes de subastar los arrendamientos, BLM preparó evaluaciones ambientales (EA) evaluando los posibles efectos ambientales de grupos particulares de arrendamientos, incluidos los impactos al clima. Las EA son análisis menos detallados que se utilizan para determinar si es necesaria una declaración de impacto ambiental (EIS) completa según la Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA) y sus regulaciones de implementación. En cada caso, BLM decidió que los arrendamientos no causarían impactos significativos al medio ambiente y se negó a preparar una EIS.

Dos organizaciones, WildEarth Guardians y Physicians for Social Responsibility, impugnaron las decisiones de arrendamiento de BLM, alegando que la agencia no cuantificó adecuadamente los impactos de los arrendamientos de petróleo y gas en el cambio climático, y actuó arbitrariamente cuando se negó a preparar EIS para los distintos grupos de arrendamientos. . Aunque las organizaciones demandantes impugnaron la aprobación y emisión de los arrendamientos por parte de BLM en los tres estados, el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Wyoming se centró exclusivamente en los 282 arrendamientos emitidos en el estado de Wyoming. Para estos arrendamientos, BLM preparó nueve EA.

La NEPA exige que las agencias gubernamentales de EE. UU. analicen detenidamente las consecuencias ambientales de una acción propuesta, incluidos sus efectos ambientales directos, indirectos y acumulativos. 40 CFR §§ 1501.3, 1501.4, 1508.13. Las organizaciones demandantes argumentaron que el análisis del impacto climático del BLM en las EA en cada uno de estos niveles (directo, indirecto, acumulativo) era insuficiente.

El Tribunal de Distrito abordó primero si BLM podría aplazar el análisis del impacto climático a una etapa posterior del proceso de obtención de permisos. El arrendamiento de petróleo y gas en tierras propiedad del gobierno de Estados Unidos suele seguir un proceso de tres etapas: 1) planificación del uso de la tierra; 2) arrendamiento; y 3) perforación. Después de que se emite un contrato de arrendamiento y antes de que comience la perforación, el arrendatario debe solicitar un permiso para perforar, conocido como "APD". En este último paso, BLM puede realizar análisis ambientales adicionales e imponer condiciones a las actividades de perforación. Véase Slip Op., págs. 6 y 7 (que describe el marco de permisos de petróleo y gas de Estados Unidos). El BLM instó a la Corte a permitirle esperar hasta la etapa de perforación para evaluar los impactos climáticos.

El Tribunal no aceptó este argumento. Estuvo de acuerdo con las organizaciones demandantes en que una vez que se emite un contrato de arrendamiento, BLM no puede impedir que se realicen perforaciones de petróleo y gas; por lo tanto, el contrato de arrendamiento marca un punto en el que la agencia ha hecho un compromiso irrecuperable de recursos. El Tribunal explicó: “[U]n organismo no puede aplazar el análisis de los impactos ambientales razonablemente previsibles de una actividad más allá del momento en que esa actividad puede excluirse”. Resbalón op., pág. 26. La Corte continuó: “Si bien puede ser cierto que después de la etapa de arrendamiento el BLM puede imponer condiciones para límite y mitigar Emisiones de GEI y otros impactos ambientales. . . la etapa de arrendamiento es el punto de no retorno con respecto a las emisiones”. Ídem, pág. 27 (énfasis en el original).

El Tribunal de Distrito aclaró, sin embargo, que BLM no Se le exigirá que analice los impactos climáticos específicos del sitio de los arrendamientos individuales porque, en la etapa de arrendamiento, la agencia no sabe qué tipo de pozos podrían perforarse o la tecnología de perforación que utilizará un arrendatario. Ídem, pág. 28. En cambio, el Tribunal concluyó que sería apropiado esperar que el BLM pronosticara las emisiones de GEI de las perforaciones de petróleo y gas en las parcelas arrendadas en su conjunto (por ejemplo, agregadas). Ídem, pág. 29.

Efectos directos

Ninguna de las EA para las ventas de arrendamiento de petróleo y gas propuestas en el estado de Wyoming incluía estimaciones de emisiones de GEI relacionadas con la perforación. BLM argumentó que no podía cuantificar las emisiones de GEI proyectadas en la etapa de arrendamiento porque el análisis sería demasiado especulativo. El Tribunal de Distrito rechazó este argumento y señaló:

BLM tenía a su disposición estimaciones de (1) el número de pozos a desarrollar; (2) las emisiones de GEI producidas por cada pozo; (3) las emisiones de GEI producidas por todos los pozos supervisados por ciertas oficinas de campo; y (4) los GEI producidos por todos los pozos del estado. Con estos datos, BLM podría haber pronosticado razonablemente, mediante múltiples métodos, las emisiones de GEI que producirían los pozos en las parcelas arrendadas.  

Ídem, pág. 32.

El Tribunal de Distrito no simpatizó con los argumentos de BLM de que las emisiones de GEI serían difíciles de pronosticar debido a los cambios potenciales en la demanda futura de petróleo y gas y la incertidumbre sobre las metodologías de perforación específicas para cada pozo. El Tribunal respondió: “BLM podría haber expresado los pronósticos como rangos, y podría haber explicado las incertidumbres subyacentes a los pronósticos, pero no tenía derecho a simplemente darse por vencido y atribuir cualquier esfuerzo de cuantificación a una investigación con bola de cristal”. Ídem, pág. 33 (cita interna omitida).

Debido a que BLM podría haber estimado razonablemente las emisiones potenciales de GEI provenientes de la extracción de petróleo y gas en conjunto, no podía basarse únicamente en discusiones cualitativas generalizadas sobre los posibles impactos ambientales de esas emisiones. Según la Corte: “[A]unque los debates cualitativos de BLM sobre las emisiones de GEI y el cambio climático en duda contribuyeron a la toma de decisiones informadas, por sí solos no fueron suficientes”. Ídem, pág. 35.

Ÿ Efectos indirectos (aguas abajo)

Las organizaciones demandantes argumentaron que BLM no reconoció las emisiones de GEI y los impactos climáticos asociados generados por el uso posterior del petróleo y el gas extraídos de las parcelas arrendadas. BLM respondió que no era necesario abordar esta cuestión en las EA porque las emisiones derivadas del uso futuro de productos de petróleo y gas están demasiado atenuadas en la etapa de arrendamiento y, por lo tanto, no son un efecto indirecto de las decisiones de arrendamiento. BLM también señaló declaraciones vagas y generalizadas en las EA de que la combustión de petróleo y gas aumenta las emisiones de GEI y contribuye al cambio climático, argumentando que estas declaraciones abordaban suficientemente los impactos posteriores.

El Tribunal no estuvo de acuerdo con BLM. Debido a que el propósito del programa de arrendamiento es producir petróleo y gas para el consumo, las ventas de arrendamiento son una “causa legalmente relevante” de las emisiones de GEI aguas abajo. Ídem, pág. 39. Por esa razón, según la Corte, es importante que BLM comprenda el alcance de las emisiones de GEI aguas abajo porque BLM está autorizado por ley a negarse a vender los arrendamientos de petróleo y gas “si los impactos ambientales de esos arrendamientos – incluido el uso del petróleo y el gas producidos – no sería de interés público a largo plazo”. Identificación.

A continuación, el Tribunal debatió el nivel de detalle necesario para el análisis de los impactos climáticos indirectos. Las organizaciones demandantes abogaron por un análisis cuantitativo riguroso, mientras que BLM argumentó que no se podía esperar que proporcionara nada más que una narrativa general. Ídem, pág. 41-42. El Tribunal adoptó una posición intermedia. Instruyó a BLM a fortalecer su discusión sobre los efectos ambientales del uso de petróleo y gas aguas abajo y a considerar si cuantificar las emisiones de GEI aguas abajo es razonablemente posible o útil. Ídem, pág. 42-43. Si BLM renuncia a la cuantificación de emisiones, “debe explicar detalladamente esa decisión”, así como cualquier decisión de ignorar o descontar las estimaciones proporcionadas por un tercero. Identificación.

Ÿ Efectos acumulativos

Las organizaciones demandantes criticaron la falta de especificidad en los acuerdos de arrendamiento de petróleo y gas en relación con los efectos acumulativos de las emisiones de GEI. Las regulaciones que implementan la NEPA definen el impacto acumulativo como “el impacto incremental de la acción cuando se suma a otras acciones pasadas, presentes y razonablemente previsibles, independientemente de qué agencia (federal o no federal) o persona emprende dichas otras acciones”. 40 CFR § 1508.7. Las organizaciones demandantes alegaron que BLM no cuantificó adecuadamente las emisiones de GEI proyectadas de las parcelas arrendadas sumadas a otras emisiones de petróleo y gas razonablemente previsibles a escala regional, nacional y global. Ídem, pág. 44. También argumentaron que BLM debería haber aplicado dos protocolos específicos –el costo social del carbono y el presupuesto global de carbono– para cuantificar el impacto acumulativo de las emisiones sobre el cambio climático. Identificación.

El Tribunal de Distrito estuvo de acuerdo en que el análisis de impactos acumulativos de BLM era insuficiente. Los EA generalmente reconocieron que las ventas de arrendamiento contribuirían al cambio climático global y enumeraron otros pozos activos de petróleo y gas en las cercanías, pero ninguno de los EA cuantificó o pronosticó las emisiones de GEI que surgirían de las parcelas arrendadas. “Sin acceso a una comparación basada en datos de las emisiones de GEI de las parcelas arrendadas con las emisiones de GEI regionales y nacionales, el público y los tomadores de decisiones de las agencias no tenían contexto [para concluir] que las emisiones de GEI de las parcelas arrendadas representarían solo una contribución 'incremental' al cambio climático”. Ídem, pág. 45. La Corte continuó: “Aunque BLM puede determinar que cada venta de arrendamiento individualmente tiene un impacto mínimo en el cambio climático, la agencia también debe considerar el impacto acumulativo de las emisiones de GEI generadas por ventas de arrendamiento de BLM pasadas, presentes o razonablemente previsibles en el región y nación”. Ídem, pág. 46.

Si bien el Tribunal estuvo de acuerdo con las organizaciones demandantes en que el análisis de impactos acumulativos de BLM no era lo suficientemente sólido, no llegó a exigir a BLM que utilizara protocolos o metodologías particulares, como el costo social del carbono o el presupuesto global de carbono, para determinar el impacto del arrendamiento. ventas sobre el cambio climático. La elección de la metodología queda a criterio de la agencia.

Ÿ ¿Se requirió una EIS?

Las organizaciones demandantes argumentaron que BLM debería haber preparado EIS completos para las ventas de arrendamiento en lugar de EA. Según la NEPA, se requiere una EIS para cualquier acción que pueda afectar significativamente el medio ambiente. 42 USC § 4332(C). Las regulaciones que implementan la NEPA incluyen un conjunto de “factores importantes” para guiar la decisión de preparar una EIS. Véase 40 CFR § 1508.27(b). El Tribunal determinó que ninguno de los factores importantes fue desencadenado por las ventas de arrendamiento de petróleo y gas.

Ÿ Conclusión

El Tribunal de Distrito concluyó que cada EA para los arrendamientos no evaluó adecuadamente los impactos de la extracción de petróleo y gas en el cambio climático. El Tribunal criticó las afirmaciones de BLM de que tales análisis serían “demasiado especulativos” en la etapa de arrendamiento. Explicó: “Dada la naturaleza nacional y acumulativa del cambio climático, considerar cada proyecto de perforación individual en el vacío priva a la agencia y al público del contexto necesario para evaluar la extracción de petróleo y gas en terrenos federales antes de comprometerse irremediablemente con esa perforación”. Ídem, pág. 56.

Ÿ Alivio

El Tribunal de Distrito se negó a anular los contratos de arrendamiento que ya se habían adjudicado. En cambio, prohibió a BLM emitir permisos para perforar (APD) hasta que revisara las EA y reconsiderara si las decisiones de arrendamiento tendrían un impacto significativo en el medio ambiente. Ídem, págs. 58-60.