R (a solicitud de Finch en nombre del Grupo de Acción Weald) contra Surrey County Council y otros, UKSC 20 (20 de junio de 2024)

 R (a solicitud de Finch en nombre del Grupo de Acción Weald) contra el Consejo del Condado de Surrey y otros, UKSC 20 (20 de junio de 2024)

Finch, en representación del Grupo de Acción Weald, solicitó la revisión judicial de la decisión del Consejo del Condado de Surrey de conceder el permiso de planificación para un proyecto de expansión del desarrollo y la extracción de petróleo con fines comerciales en un yacimiento de Horse Hill en Surrey, Inglaterra. Se añadirían cuatro nuevos pozos, con una extracción de petróleo prevista para un período de 20 años. Identificación. en los párrafos 7 y 31.

El Tribunal Supremo del Reino Unido revisó la decisión del Tribunal de Apelación. La cuestión en apelación era “si, en virtud de la Directiva EIA y el Reglamento de 2017, era legal que el ayuntamiento no incluyera las emisiones de combustión en la EIA para el proyecto propuesto”. Identificación. en el párrafo 52. Por mayoría de tres a dos, el Tribunal sostuvo que la decisión del Consejo era ilegal. 

El Reglamento de 2017 es el instrumento legal del Reino Unido que implementa la Directiva 2011/92/UE, la Directiva EIA de la Unión Europea. Identificación. En el apartado 9, el Consejo dio su aprobación al proyecto en septiembre de 2019, antes de que el Reino Unido abandonara la UE. Por tanto, el Tribunal aclaró que limitaba su análisis a la legislación vigente en el momento de la decisión del Consejo, cuando el Reino Unido todavía era miembro de la UE. Identificación. en el párrafo 10. (El Tribunal señaló que no estaba sugiriendo “que el análisis de este caso se vea afectado por cualquier cambio realizado en la ley inglesa como resultado del Brexit”. Identificación.)

La Directiva EIA exige que los proyectos que puedan tener un efecto significativo sobre el medio ambiente debe Realizar una evaluación de los efectos significativos y buscar el consentimiento de desarrollo para continuar. Identificación. en el párrafo 12. Los proyectos que implican la extracción de petróleo en una cantidad superior a 500 toneladas/día se incluyen en una lista de proyectos que se considera inherentemente probable que tengan un efecto significativo sobre el medio ambiente. Identificación. en el párrafo 14 (citando el Anexo I de la Directiva EIA). El Tribunal reconoce que “se acuerda” que el proyecto en cuestión se enmarca en esta categoría. Identificación. Según la Directiva, la EIA debe “identificar, describir y evaluar de manera apropiada, a la luz de cada caso individual, los efectos significativos directos e indirectos de un proyecto” sobre diversos factores, entre los que se incluye el “clima”. Identificación. en el apartado 16 (citando el artículo 3(1) de la Directiva EIA).

El Consejo emitió un dictamen exploratorio sobre el proyecto, en el que recomendó que, dado que el proyecto se refería a combustibles fósiles, la evaluación “debería considerar, en particular, el potencial de calentamiento global del petróleo y el gas que se producirían en el sitio del pozo propuesto”. Identificación. en el párrafo 33. El desarrollador no cumplió con esta recomendación y declaró en el EIA que la evaluación se limitaba a las liberaciones directas de gases de efecto invernadero porque el “carácter esencial” del desarrollo no se extiende al uso posterior de hidrocarburos fuera del control de los operadores del sitio y que las emisiones posteriores están reguladas por otros regímenes de planificación. Identificación. en los párrafos 34 y 35. El Consejo aceptó los argumentos del promotor por no cumplir con el dictamen preliminar y concedió el permiso de planificación para el proyecto. Identificación. en los párrafos 37 y 38.

Al revisar la decisión que tenía ante sí, el Tribunal utilizó una terminología reconocida para clasificar las emisiones de GEI en tres categorías, haciendo referencia a las emisiones de Alcance 1, 2 y 3. El Tribunal explicó que el Consejo aceptó la evaluación de impacto ambiental del desarrollador, que restringía su evaluación a las emisiones de Alcance 1 (emisiones directas “desde dentro del límite del sitio del pozo”). Identificación. a los 43.

El Tribunal señaló que es un hecho acordado en apelación que “es inevitable que el petróleo producido en el sitio se refine y, como producto final, eventualmente se someta a combustión, y que esa combustión producirá emisiones de GEI”. Identificación. en el párrafo 45. El análisis del Tribunal se centró entonces en si las emisiones de Alcance 3 (emisiones indirectas, aguas abajo) deberían haber sido consideradas en la EIA conforme al requisito de la Directiva EIA de evaluar los efectos “directos e indirectos” de un proyecto. Identificación. en el párrafo 83.

El Tribunal señaló que la Directiva EIA no impone ningún límite geográfico al alcance de los efectos ambientales de un proyecto que deben evaluarse, y afirmó que “no existe ningún principio según el cual, si el daño ambiental se exporta, pueda ignorarse”. Identificación. en el párrafo 93. Por lo tanto, el Consejo se equivocó al no tener en cuenta los efectos de las emisiones que se producían fuera del sitio del proyecto, independientemente de que dichos efectos se produjeran dentro o fuera de la jurisdicción territorial del Reino Unido. Identificación. a los 94 años.

Tras examinar la legislación sobre evaluación de impacto ambiental, el Tribunal determinó que el razonamiento dado por el promotor y aceptado por el Ayuntamiento para limitar el alcance de la evaluación era erróneo. El Tribunal abordó la primera línea de razonamiento del promotor: “El hecho de que las emisiones de combustión emanaran de actividades más allá de los límites del sitio del pozo que no formaban parte del proyecto no era una razón válida para excluirlas”. Identificación. en el párrafo 102. El Tribunal rechaza el argumento del promotor de que las emisiones de GEI derivadas de la quema del petróleo extraído están fuera del control del operador del sitio. En cambio, el Tribunal encuentra una conexión clara: “Si no se extrae petróleo, no se producirán emisiones de combustión. Por el contrario, cualquier extracción de petróleo por parte de los operadores del sitio dará lugar, a su debido tiempo, a emisiones de GEI debido a su inevitable combustión”. Identificación. en el párrafo 103.

El Tribunal también rechazó la falta de medidas de mitigación disponibles como excusa para no incluir las emisiones aguas abajo en una EIA:

La identificación de medidas de mitigación, cuando estén disponibles, puede ser un resultado valioso del proceso de evaluación de impacto ambiental, pero no es su único propósito, ni siquiera el principal. Si no hay medidas que se puedan tomar para mitigar los efectos ambientales adversos de un proyecto, entonces esto es algo que el responsable de la toma de decisiones y el público deben saber. El proceso de evaluación de impacto ambiental no cumpliría su propósito esencial de asegurar que las decisiones que probablemente afecten al medio ambiente se tomen sobre la base de información completa si el hecho de que los efectos adversos significativos sean inevitables se considerara una razón para no identificarlos y evaluarlos.

Identificación. en el párrafo 105.

El Tribunal se ocupó entonces de la segunda excusa del promotor para limitar la evaluación de impacto ambiental, que es que las emisiones aguas abajo pueden excluirse con la justificación de que otros regímenes ambientales o de contaminación funcionarán eficazmente para reducir o mitigar el daño ambiental. El Tribunal considera que esto es un “claro error jurídico”. Identificación. en los párrafos 106 a 108. 

Una suposición hecha a efectos de planificación de que los regímenes no planificados funcionarán eficazmente para evitar o mitigar efectos ambientales significativos no elimina la obligación de identificar y evaluar en la EIA los efectos que la autoridad de planificación supone que se evitarán o mitigarán. 

Identificación. en el párrafo 108.

La Corte afirmó la importancia de la EIA y del proceso de EIA, señalando que los efectos del calentamiento global de un proyecto deben evaluarse adecuadamente para que el debate público pueda tener lugar sobre una base informada – “una función democrática clave del proceso de EIA” que no se cumplió en este caso. Identificación. en el párrafo 154. Por lo tanto, el Tribunal rechazó el argumento de que el cambio climático es una cuestión de política nacional y no debería ser considerado por los consejos de planificación locales como parte de una evaluación de impacto ambiental.

En cuanto a la jurisprudencia sobre el tema, el Tribunal señaló que no existe ninguna decisión previa del Tribunal ni del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre esta cuestión. El Tribunal examinó cuatro casos, uno de los cuales fue el caso Greenpeace Nordic de Noruega. En este caso se abordó la misma cuestión en apelación y se concluyó que las emisiones de combustión de la extracción de petróleo deben considerarse un efecto indirecto sobre el clima de conformidad con la Directiva EIA. Identificación. en el párrafo 172. Como sentencia de un tribunal extranjero, esta decisión no era autoritativa, pero el Tribunal consideró que su razonamiento era persuasivo. Identificación. a las 173.

El Tribunal concluyó que la decisión del Consejo de otorgar permiso de planificación para el proyecto de desarrollo petrolero en Horse Hill era ilegal porque 1) la EIA no evaluó el efecto climático de la combustión del petróleo que se produciría y 2) las razones del desarrollador y del Consejo para no hacerlo eran erróneas.

Otros aspectos de la decisión que vale la pena destacar:

El Tribunal rechazó el argumento del promotor de que las emisiones de la combustión no pueden considerarse efectos del proyecto porque el petróleo crudo producido en el pozo no podría utilizarse como combustible. “El proceso de refinación del petróleo crudo no altera la naturaleza básica ni el uso previsto del producto. Dado que el proceso de refinación del petróleo es uno que siempre se espera y se pretende que el petróleo experimente… no es razonable considerar que rompe la conexión causal entre la extracción del petróleo y su uso”. Identificación. en el párrafo 118. La Corte sostiene que el petróleo es inherentemente diferente de productos básicos como el acero o el hierro, que tienen muchos usos y propósitos potenciales diferentes en etapas posteriores. Identificación. en el párr. 121.

Dos jueces disintieron, argumentando que la cuestión de las emisiones de alcance 3 era una cuestión de política nacional y no debía decidirla un consejo de condado. Identificación. en los párrafos 253 a 255. Además, la opinión disidente afirma que el texto de la Directiva EIA indica que los “efectos indirectos de un proyecto” no se extienden a las emisiones de alcance 3, argumentando:

[L]a fórmula utilizada en la Directiva indica que, incluso en relación con los efectos ambientales “indirectos”, estos deben seguir siendo efectos “del proyecto”. Esto implica la idea de que los efectos deben estar relativamente estrechamente relacionados con el proyecto y no son elegibles si están alejados de él. Según una lectura natural de esta frase, no se podría decir que las emisiones de gases de efecto invernadero posteriores o de alcance 3 del tipo en cuestión en este caso sean “del proyecto”.

Identificación. en el párrafo 276. 

En la introducción de la opinión mayoritaria, el Tribunal escribe: “El objetivo de la extracción de combustibles fósiles es hacer que los hidrocarburos estén disponibles para la combustión. Por lo tanto, se puede decir con casi certeza que, una vez que se haya extraído el petróleo del suelo, el carbono que contiene tarde o temprano se liberará a la atmósfera en forma de dióxido de carbono y, por lo tanto, contribuirá al calentamiento global. Esto es cierto incluso si solo se considera el aumento neto de las emisiones de gases de efecto invernadero. Dejar el petróleo en el suelo en un lugar no da como resultado un aumento correspondiente de la producción en otro lugar”. Identificación., en el párrafo 2 (que hace referencia al Informe sobre la brecha de producción de 2019 del PNUMA).