Sentencia No. 1149-19-JP/21 (10 de noviembre de 2021) Bosque Protector Los Cedros

Por mayoría de votos, la Corte Constitucional del Ecuador falló a favor de la protección del Bosque Protector Los Cedros, un bosque de gran biodiversidad. La decisión revocó los permisos ambientales previamente otorgados para concesiones mineras en la región, prohibió las actividades que atentan contra los derechos de la naturaleza en Los Cedros y determinó que el Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica había violado los derechos de la naturaleza, el derecho a un medio ambiente sano, el derecho al agua y el derecho a la consulta ambiental.

1. Procedimiento ante el Tribunal Constitucional, competencia y hechos del caso

El Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) de Santa Ana de Cotacachi, mediante acciones de protección a favor de Bosque Los Cedros, alegó la vulneración de los derechos a la naturaleza, el derecho a un medio ambiente sano, el derecho al agua y el derecho a la consulta ambiental al impugnar los actos administrativos que otorgan concesiones mineras y Registro Ambiental a la Empresa Nacional Minera (ENAMI EP) y Cornerstone Ecuador, S.A. para la fase inicial de exploración en el bosque. Sentencia n.º 1149-19-JP/21 (10 de noviembre de 2021), párrafos 14-17.

La acción fue rechazada parcialmente por el tribunal de primera instancia, aunque parcialmente aceptada por la Sala de Jurisdicción General del Tribunal Provisional de Justicia de Imbabura en el análisis de la apelación el 19 de junio de 2019. Párrafos 19 y 20. El pleno de la Corte Constitucional seleccionó el caso y revisó la decisión del tribunal de apelación. Párrafo 7.

Como información preliminar, la Corte presenta datos generales que describen el Bosque Protector Los Cedros, declarado zona de Bosque y Vegetación Protectora el 19 de octubre de 1994 y ubicado en la provincia de Imbabura. Párrafos 9 y 10.

• Los derechos de la naturaleza

El artículo 10 de la Constitución ecuatoriana establece que la naturaleza es sujeto de derechos, entre ellos “el derecho a que se respete integralmente su existencia” y “el derecho a mantener y regenerar sus ciclos, estructura, funciones y procesos evolutivos”. Párrafo 25. La Corte inicia entonces su análisis, recordando que la Constitución celebra a la Pachamama e “incluye a los seres humanos como parte inseparable de la misma, y de la vida que reproduce y realiza en su seno". Párrafo 28.
como parte inseparable de la misma, y de la vida que reproduce y realiza en su seno”).

Derechos de la naturaleza y justicia ecológica

La Corte destacó que los derechos de la naturaleza gozan de plena potestad normativa, así como de todas las garantías y principios de interpretación constitucional aplicables. Párrafos 35 y 38. Así, estos derechos son “directa e inmediata plicación por y ante cualquier servidor o servidora pública, administrativa o judicial, de ofício oa petición de parte”. Párrafo 39.

El Tribunal también recordó los principios de favorabilidad pro natura^[1] y in dubio pro natura,^[2] por el cual “jueces y juezas que conocen acciones de protección y peticiones de medidas cautelares por posibles violaciones a los derechos de la naturaleza están obligados a realizar un examen cuidadoso sobre tales alegaciones y peticiones.” Párrafo 41.

Valoración intrínseca de la naturaleza

Recordando la idea central de los derechos de la naturaleza — que tiene valor en sí misma, independientemente de su utilidad para los seres humanos — la Corte explicó el principio ecológico de resistencia. Párrafos 42 y 44. Según este principio, cuando se supera el nivel de resistencia de un sistema natural, le resulta imposible ejercer su derecho a reproducir sus ciclos vitales. Párrafo 44. Así, la biodiversidad «actúa como un seguro natural para el ecosistema.» Párrafo 47.

Si hay varias especies que cumplen una función similar, como por ejemplo alimentarse de plantas, es factible que en el caso de que una de ellas disminuya en su número poblacional debido a catástrofes naturales, las otras puedan suplir esa deficiencia y el ecosistema recupere su estabilidad.

Párrafo 47.

En términos de La valoración intrínseca de la naturaleza, la Corte destacó que se trata de un “cambio de paradigma jurídico”, en cuanto a que los humanos no deben ser los únicos sujetos de derechos, y la naturaleza no es meramente un recurso natural. Párrafos 50 y 52.).

Precaución y prevención

Con fundamento principalmente en el artículo 396 de la Constitución,^[3] La Corte invoca el principio de precaución, enfatizando que la adopción de medidas oportunas y efectivas por parte del Estado no es una opción, sino una obligación. Párrafos 62, 65 y 66. Por lo tanto, consideró que los jueces de garantías constitucionales deben determinar caso por caso la posible aplicación del principio de precaución, considerando la existencia de un riesgo de daño grave e irreversible, así como la incertidumbre científica. Párrafo 67.

Sobre la extinción de especies y la destrucción de ecosistemas

La Corte también enfatizó que la extinción de especies constituye una violación de los derechos de la naturaleza de tal magnitud que «[e]ste es una violacion de tal magnitud que equivaldia a lo que significa e implica el genocidio», ya que conlleva una pérdida irreparable de diversidad y conocimiento. Párrafo 68 (traducción informal de: “Esta es una violación de tal magnitud que equivaldría a lo que significa e implica el genocidio”).

Principio de precaución y Bosque Protector Los Cedros

En su análisis de la aplicación del principio de precaución en el caso específico en cuestión, la Corte señaló un alto nivel de riesgo de daños irreversibles debido a las actividades mineras, lo que constituye una “clara violación de los derechos de la naturaleza”. Párrafo 124. (traducción informal de: “una clara violación de los derechos de la naturaleza”)En definitiva, Los Cedros es un remanente de los bosques del noroeste de Ecuador, caracterizado por una alta biodiversidad, que incluye especies endémicas, amenazadas, únicas y raras. Párrafos 73, 82-97 y 119.

Con respecto a la incertidumbre científica, la Corte concluyó que esta se debe a la falta de información específica sobre los efectos que la minería metálica tendría en un ecosistema frágil como el de Los Cedros (párrafo 126). Además, destacó la importancia de los estudios de impacto que deben realizarse durante la fase inicial de exploración y las garantías respecto a los derechos de la naturaleza (párrafos 128 y 132). Recordando las obligaciones de las autoridades públicas al emitir permisos ambientales, la Corte indicó que el expediente ambiental en el caso se limitó a un mero procedimiento automatizado, “without verifying that there has been an analysis performed by the environmental authorities of the rights of nature that assist the Bosque Protector Los Cedros”. Párrafos 133 y 137.Señaló además que la fase de exploración del Plan de Manejo Ambiental fue deficiente, pues solo enumeró “se limita a enumerar de manera general actividades a realizar por parte de la empresa accionada, sin mayor análisis adecuado a la realidad de la biodiversidad del Bosque Protector Los Cedros”. Párrafo 140.
a enumerar de manera general actividades a realizar por parte de la empresa accionada, sin mayor análisis adecuado a la realidad de la biodiversidad del Bosque Protector Los Cedros”).

La Corte se refiere entonces a los fundamentos de la interdependencia de los ecosistemas para refutar el argumento de los demandados de que la disposición constitucional que prohíbe las actividades extractivas que involucran recursos no renovables en áreas protegidas, centros urbanos y áreas declaradas intangibles tiene carácter excluyente y taxativo. «Si bien es claro que en esta disposición el constituyente prohíbe actividades extractivas expresamente en estas áreas, de ello no se concluye que tales actividades están automática o incondicionalmente autorizadas en el resto del territorio nacional, o que, verificadas las condiciones constitucionales y legales, no se puedan restringir o suspender tales actividades en zonas distintas, bajo un análisis caso a caso». Párrafo 141.

Por lo tanto, la Corte consideró pertinente la aplicación del principio de precaución respecto de los derechos de la naturaleza y, en consecuencia, la adopción de medidas de protección efectivas y oportunas, y, por consiguiente, declaró nulo el Registro Ambiental para actividades mineras. Párrafos 161 y 164.

• El derecho al agua y el derecho a un medio ambiente sano

Respecto al derecho al agua, la Corte recordó que por su importancia, “los instrumentos internacionales y la Constitución ecuatoriana lo han consagrado como un derecho en sí mismo”. Párrafo 169. Además, consideró la relación entre el derecho al agua y la gestión de las fuentes hídricas del Bosque Protector Los Cedros, indicando que “una acción que afecta al agua impactará, a su vez, en los ecosistemas y en el medio ambiente de las comunidades”, como es el caso del consumo humano, la sostenibilidad de la actividad económica, las reservas de agua comunitarias y el mantenimiento y la regeneración de los ciclos de vida de la naturaleza. Párrafos 180, 207, 210 y & 212.Considerando que las actividades mineras pueden causar una “una disrupción en los ciclos vitales de este ecosistema que supere su capacidad de resiliencia”, y que no existe información técnica que permita una evaluación detallada del impacto en el agua, el Tribunal consideró que las autoridades responsables no observaron el principio de precaución y que no se deben realizar actividades mineras en este bosque. Párrafo 220 y 235.

En cuanto al derecho a un medio ambiente sano, la Corte consideró que «toda actividad humana, incluyendo las de carácter productivo que involucren el aprovechamiento directo de recursos naturales, están obligadas a observar las disposiciones constitucionales y de los instrumentos internacionales en la materia. Esto conlleva también la obligación de los órganos estatales de generar las normativas y políticas públicas ambientales que regulen estas actividades respetando los parámetros constitucionales para la protección del ambiente y los derechos de la naturaleza». Párrafo 247. En el caso específico en cuestión, concluyó que el Registro Ambiental se expidió sin las precauciones necesarias, lo que afectó el derecho a un medio ambiente sano. Párrafo 252.

• Consulta ambiental en el caso de Los Cedros

Respecto al derecho a la consulta ambiental, la Corte recordó que la Constitución y los instrumentos internacionales “consideran a la participación activa y permanente como un elemento fundamental de la gestión pública ambiental y, de manera general, del sistema democrático”. Párrafo 265.Además, este derecho está directamente relacionado con el derecho a la consulta. Como en otras ocasiones, la Corte consideró que "la obligación del Estado de realizar la consulta ambiental es una competencia indelegable a personas naturales o jurídicas privadas o a organismos internacionales" lo cual se encuentra consagrado en la Ley de Minería (artículo 87) en el ámbito de las actividades mineras».  Párrafo 282.Incluso en este sentido, la Corte enfatizó que las consultas ambientales deben realizarse con antelación y que “debe informar ampliamente a la comunidad” de manera accesible, clara, objetiva y completa, libre de presiones y de buena fe. Párrafo 289, (traducción informal de: “debe informar ampliamente a la comunidad”)290, 301 y 307-308.

En el caso específico en cuestión, el Tribunal concluyó que las reuniones informativas no incluyeron a todas las comunidades afectadas ni fueron planificadas ni realizadas principalmente por la entidad pública que emitió el Registro Ambiental; por lo tanto, no se garantizó la objetividad ni la imparcialidad en el proceso de participación ciudadana. Párrafos 322 y 323. Asimismo, sostuvo que el Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica no cumplió con su obligación de informar de manera amplia y oportuna. Párrafo 325. Como consecuencia jurídica de la falta de consulta ambiental, declaró el Registro Ambiental inoperante e inválido.

• Conclusiones y reparaciones

Por lo tanto, la Corte concluyó que el Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica violó los derechos de la naturaleza que corresponden al Bosque Protector Los Cedros, así como los derechos al agua, a un medio ambiente sano y a la consulta a las comunidades afectadas. Párrafos 337-340. Así, confirmó la decisión adoptada en la decisión en revisión emitida por la Corte Provincial de Justicia de Imbabura, y ordenó que se tomen las siguientes medidas de reparación integral, entre otras: la prohibición de actividades que violen los derechos de la naturaleza del Bosque Protector Los Cedros; el deber de reforestar las áreas afectadas por la infraestructura del proyecto; la adecuación de la normativa no estatutaria en materia de registros y licencias ambientales; el desarrollo de un plan participativo para la gestión y el cuidado del Bosque Protector Los Cedros; la difusión de la decisión; y el fortalecimiento de las capacidades de los servidores públicos responsables de la emisión de permisos ambientales. Párrafos 344 y 345.

Por mayoría de siete votos (contra 2), la decisión presentada por el ponente Agustín Grijalva Jiménez fue aprobada por el pleno de la Sala Constitucional.

Decisión: Sentencia No. 1149-19-JP/21

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^[1] Según el cual “ttodo servidor público . . . debe aplicar la norma y la interpretación que más favorezca la efectiva vigencia de los derechos y garantías, incluyendo los derechos de la naturaleza”. Párrafo 40.                 

^[2] Según este principio, “en caso de duda sobre el alcance específico y exclusivo de la legislación ambiental, ésta debe interpretarse en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza”. Párrafo 40 (traducción informal de “en caso de duda sobre el alcance específico y exclusivamented de la legislación ambiental, debe interpretarse en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza”).                     

^[3] Artículo 396: El Estado adoptará políticas y medidas oportunas para prevenir impactos ambientales negativos cuando exista certeza de daño. En caso de duda sobre el impacto ambiental de una acción u omisión determinada, incluso en ausencia de evidencia científica de daño, el Estado adoptará medidas de protección efectivas y oportunas.                       

La responsabilidad por daños ambientales es objetiva. Todo daño al medio ambiente, además de las sanciones correspondientes, conllevará también la obligación de restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas.