WildEarth Guardians c. Zinke, 1:16-cv-01724 (RC) DDC (19 mars 2019)

Gardiens de WildEarth contre Zinke, Civ. N° 16-1724(RC) (D. Wyo., 19 mars 2019)

En 2015 et 2016, le Bureau of Land Management (BLM) américain a attribué plusieurs centaines de concessions pétrolières et gazières dans les États du Wyoming, de l’Utah et du Colorado. Ces baux ont ouvert plus de 460 000 acres de terres dans les trois États au développement potentiel du pétrole et du gaz. Avant de mettre les baux aux enchères, BLM a préparé des évaluations environnementales (ÉE) évaluant les effets environnementaux potentiels de groupes particuliers de baux, y compris les impacts sur le climat. Les EE sont des analyses moins détaillées qui sont utilisées pour déterminer si une déclaration d'impact environnemental (EIE) complète est nécessaire en vertu de la National Environmental Policy Act (NEPA) et de ses règlements d'application. Dans chaque cas, BLM a décidé que les baux n'entraîneraient pas d'impacts significatifs sur l'environnement et a refusé de préparer une EIE.

Deux organisations, WildEarth Guardians et Physicians for Social Responsibility, ont contesté les décisions de BLM en matière de location, alléguant que l'agence n'avait pas quantifié de manière adéquate les impacts des concessions pétrolières et gazières sur le changement climatique et avait agi de manière arbitraire en refusant de préparer des EIE pour les différents groupes de concessions. . Bien que les organisations plaignantes aient contesté l'approbation et la délivrance des baux par BLM dans les trois États, le tribunal de district américain du district du Wyoming s'est concentré exclusivement sur les 282 baux délivrés dans l'État du Wyoming. Pour ces baux, BLM a préparé neuf ÉE.

La NEPA exige que les agences gouvernementales américaines examinent attentivement les conséquences environnementales d'une action proposée, y compris ses effets environnementaux directs, indirects et cumulatifs. 40 CFR §§ 1501.3, 1501.4, 1508.13. Les organisations plaignantes ont fait valoir que l'analyse de l'impact climatique réalisée par le BLM dans les ÉE à chacun de ces niveaux (direct, indirect, cumulatif) était insuffisante.

Le tribunal de district s'est d'abord demandé si BLM pouvait reporter l'analyse de l'impact climatique à un stade ultérieur du processus d'autorisation. La location de pétrole et de gaz sur les terres appartenant au gouvernement américain suit généralement un processus en trois étapes : 1) planification de l'utilisation des terres ; 2) location ; et 3) forage. Après l’émission d’un bail et avant le début du forage, le locataire doit demander un permis de forage, appelé « APD ». À cette dernière étape, BLM peut procéder à une analyse environnementale supplémentaire et imposer des conditions sur les activités de forage. Voir Slip Op., pp. 6-7 (décrivant le cadre américain d'autorisation du pétrole et du gaz). Le BLM a exhorté la Cour à lui permettre d'attendre la phase de forage pour évaluer les impacts climatiques.

La Cour n'a pas retenu cet argument. Il a convenu avec les organisations plaignantes qu'une fois le bail émis, BLM ne peut pas empêcher le forage pétrolier et gazier ; par conséquent, le bail marque un point où l'agence a pris un engagement irrémédiable de ressources. La Cour a expliqué : « [Une] agence ne peut pas différer l’analyse des impacts environnementaux raisonnablement prévisibles d’une activité au-delà du moment où cette activité peut être exclue. » Glissement op., p. 26. La Cour poursuit : « Même s’il est vrai qu’après la phase de location, le BLM peut imposer des conditions limite et atténuer Émissions de GES et autres impacts environnementaux . . . l’étape de location est le point de non-retour en matière d’émissions. Id., p. 27 (souligné dans l'original).

Le tribunal de district a toutefois précisé que BLM pas être tenue d'examiner les impacts climatiques spécifiques au site des baux individuels car, au stade de la location, l'agence ne sait pas quel type de puits pourrait être foré ni la technologie de forage qu'un locataire utilisera. Id., p. 28. Au lieu de cela, la Cour a conclu qu'il serait approprié d'attendre du BLM qu'il prévoie les émissions de GES du forage pétrolier et gazier sur l'ensemble des parcelles louées (par exemple, regroupées). Id., p. 29.

Effets directs

Aucune des ÉE pour les ventes de concessions pétrolières et gazières proposées dans l’État du Wyoming ne comprenait d’estimations des émissions de GES liées au forage. BLM a fait valoir qu'elle ne pouvait pas quantifier les émissions de GES projetées au stade de la location parce que l'analyse serait trop spéculative. Le tribunal de district a rejeté cet argument, notant :

BLM disposait d'estimations de (1) le nombre de puits à développer ; 2° les émissions de GES produites par chaque puits; (3) les émissions de GES produites par tous les puits supervisés par certains bureaux régionaux; et (4) les GES produits par tous les puits de l’État. Avec ces données, BLM aurait pu raisonnablement prévoir, par de multiples méthodes, les émissions de GES qui seraient produites par les puits situés sur les parcelles louées.  

Id., p. 32.

Le tribunal de district n'a pas accepté les arguments de BLM selon lesquels les émissions de GES seraient difficiles à prévoir en raison des changements potentiels dans la demande future de pétrole et de gaz et de l'incertitude quant aux méthodologies de forage spécifiques à chaque puits. La Cour a répondu : « BLM aurait pu exprimer les prévisions sous forme de fourchettes et expliquer les incertitudes qui sous-tendent les prévisions, mais elle n’avait pas le droit de simplement baisser les bras et d’attribuer tout effort de quantification à une enquête dans une boule de cristal. » Id., p. 33 (citation interne omise).

Étant donné que BLM aurait pu estimer raisonnablement les émissions potentielles de GES provenant du forage pétrolier et gazier dans leur ensemble, il ne pouvait pas s’appuyer uniquement sur des discussions qualitatives et généralisées sur les impacts environnementaux potentiels de ces émissions. Selon la Cour : « Même si les discussions qualitatives de BLM sur les émissions de GES et le changement climatique ont contribué à une prise de décision éclairée, elles n'ont pas suffi à elles seules. » Id., p. 35.

Ÿ Effets indirects (en aval)

Les organisations plaignantes ont fait valoir que BLM n’avait pas reconnu les émissions de GES et les impacts climatiques associés générés par l’utilisation en aval du pétrole et du gaz extraits des parcelles louées. BLM a rétorqué qu'il n'était pas tenu d'aborder cette question dans les évaluations environnementales parce que les émissions provenant de l'utilisation future des produits pétroliers et gaziers sont trop atténuées au stade de la location et ne constituent donc pas un effet indirect des décisions de location. BLM a également souligné des déclarations vagues et généralisées dans les ÉE selon lesquelles la combustion du pétrole et du gaz augmente les émissions de GES et contribue au changement climatique, arguant que ces déclarations tenaient suffisamment compte des impacts en aval.

La Cour n'est pas d'accord avec BLM. Étant donné que l’objectif du programme de location est de produire du pétrole et du gaz destinés à la consommation, les ventes de locations constituent une « cause juridiquement pertinente » des émissions de GES en aval. Id., p. 39. Pour cette raison, selon la Cour, il est important que BLM comprenne l’ampleur des émissions de GES en aval, car BLM est autorisée par la loi à refuser de vendre les concessions pétrolières et gazières « si les impacts environnementaux de ces concessions – y compris l’utilisation » du pétrole et du gaz produits – ne serait pas dans l’intérêt public à long terme.» Identifiant.

La Cour a ensuite discuté du niveau de détail requis pour l’analyse des impacts climatiques indirects. Les organisations plaignantes ont plaidé en faveur d’une analyse quantitative rigoureuse tandis que BLM a soutenu qu’on ne pouvait s’attendre à ce qu’elle fournisse autre chose qu’un récit général. Id., p. 41-42. La Cour a adopté une position médiane. Il a demandé à BLM de renforcer sa discussion sur les effets environnementaux de l’utilisation du pétrole et du gaz en aval et de déterminer si la quantification des émissions de GES en aval est raisonnablement possible ou utile. Id., p. 42-43. Si BLM renonce à la quantification des émissions, « il doit expliquer en détail cette décision », ainsi que toute décision d’ignorer ou d’écarter les estimations fournies par un tiers. Identifiant.

Ÿ Effets cumulatifs

Les organisations plaignantes ont critiqué le manque de spécificité des ÉE des locations pétrolières et gazières concernant les effets cumulatifs des émissions de GES. Les réglementations mettant en œuvre la NEPA définissent l’impact cumulatif comme « l’impact supplémentaire de l’action lorsqu’elle est ajoutée à d’autres actions passées, présentes et raisonnablement prévisibles, quelle que soit l’agence (fédérale ou non fédérale) ou la personne qui entreprend ces autres actions. » 40 CFR § 1508.7. Les organisations plaignantes ont affirmé que BLM n’avait pas quantifié de manière adéquate les émissions de GES projetées des parcelles louées, ajoutées aux autres émissions de pétrole et de gaz raisonnablement prévisibles à l’échelle régionale, nationale et mondiale. Id., p. 44. Ils ont également fait valoir que BLM aurait dû appliquer deux protocoles spécifiques – le coût social du carbone et le budget carbone mondial – pour quantifier l'impact cumulé des émissions sur le changement climatique. Identifiant.

Le tribunal de district a reconnu que l'analyse des impacts cumulatifs de BLM était insuffisante. Les ÉE ont généralement reconnu que les ventes de concessions contribueraient au changement climatique mondial et ont répertorié d’autres puits de pétrole et de gaz actifs à proximité, mais aucune des ÉE n’a quantifié ou prévu les émissions de GES découlant des parcelles louées. « Sans accès à une comparaison basée sur les données des émissions de GES des parcelles louées avec les émissions de GES régionales et nationales, le public et les décideurs des agences n'avaient aucun contexte [pour conclure] que les émissions de GES des parcelles louées ne représenteraient qu'une contribution « supplémentaire ». au changement climatique. Id., p. 45. La Cour a poursuivi : « Bien que BLM puisse déterminer que chaque vente de bail individuellement a un impact minime sur le changement climatique, l'agence doit également prendre en compte l'impact cumulatif des émissions de GES générées par les ventes de bail passées, présentes ou raisonnablement prévisibles de BLM dans le région et nation. Id., p. 46.

Même si la Cour a convenu avec les organisations plaignantes que l'analyse des impacts cumulatifs de BLM n'était pas suffisamment solide, elle n'est pas allée jusqu'à exiger que BLM utilise des protocoles ou des méthodologies particuliers, tels que le coût social du carbone ou le budget carbone mondial, pour déterminer l'impact du bail. ventes sur le changement climatique. Le choix de la méthodologie est laissé à la discrétion de l'agence.

Ÿ Une EIE était-elle requise ?

Les organisations plaignantes ont fait valoir que BLM aurait dû préparer des EIE complètes pour les ventes de baux plutôt que des EE. En vertu de la NEPA, une EIE est requise pour toute action susceptible d'affecter de manière significative l'environnement. 42 USC § 4332(C). Les réglementations mettant en œuvre la NEPA comprennent un ensemble de « facteurs importants » pour guider la décision de préparer ou non une EIE. Voir 40 CFR § 1508.27(b). La Cour a déterminé qu’aucun des facteurs importants n’avait été déclenché par les ventes de baux pétroliers et gaziers.

ŸConclusion

Le tribunal de district a conclu que chaque évaluation environnementale des baux n'avait pas évalué de manière adéquate les impacts du forage pétrolier et gazier sur le changement climatique. La Cour a critiqué les affirmations de BLM selon lesquelles de telles analyses seraient « trop spéculatives » au stade de la location. Il explique : « Étant donné la nature nationale et cumulative du changement climatique, considérer chaque projet de forage individuel dans le vide prive l’agence et le public du contexte nécessaire pour évaluer les forages pétroliers et gaziers sur le territoire fédéral avant de s’engager irrémédiablement dans ce forage. » Id., p. 56.

Ÿ Soulagement

Le tribunal de district a refusé d'annuler les baux déjà attribués. Au lieu de cela, il a interdit à BLM de délivrer des permis de forage (APD) jusqu'à ce qu'il ait révisé les évaluations environnementales et reconsidéré si les décisions de location auraient un impact significatif sur l'environnement. Id., p. 58-60.