R (sur la demande de Finch au nom du Weald Action Group) contre Surrey County Council et autres, UKSC 20 (20 juin 2024)

 R (sur la demande de Finch au nom du Weald Action Group) contre Surrey County Council et autres, UKSC 20 (20 juin 2024)

Finch, au nom du Weald Action Group, a demandé un contrôle judiciaire de la décision du Conseil du comté de Surrey accordant un permis de construire pour un projet d'extension du développement et de l'extraction de pétrole à des fins commerciales sur un site de forage à Horse Hill dans le Surrey, en Angleterre. Quatre nouveaux puits seraient ajoutés, l'extraction de pétrole étant prévue sur une période de 20 ans. Identifiant. aux paragraphes 7 et 31.

La Cour suprême du Royaume-Uni a examiné la décision de la Cour d’appel. La question en appel était de savoir « si, en vertu de la directive EIE et du règlement de 2017, il était légal pour le conseil de ne pas inclure les émissions de combustion dans l’EIE du projet proposé ». Identifiant. au paragraphe 52. À une majorité de trois contre deux, la Cour a jugé que la décision du Conseil était illégale. 

Le règlement de 2017 est l'instrument réglementaire britannique mettant en œuvre la directive 2011/92/UE, la directive EIE de l'Union européenne. Identifiant. au para. 9. Le Conseil a donné son accord pour le projet en septembre 2019, avant que le Royaume-Uni ne quitte l'UE. La Cour a donc précisé qu'elle limitait son analyse au droit tel qu'il était au moment de la décision du Conseil, lorsque le Royaume-Uni était encore membre de l'UE. Identifiant. au para. 10. (La Cour a noté qu’elle ne suggérait pas « que l’analyse de cette affaire soit affectée par les changements apportés au droit anglais à la suite du Brexit. » Identifiant.)

La directive EIE exige que les projets susceptibles d'avoir un effet significatif sur l'environnement doit procéder à une évaluation des effets significatifs et demander l’autorisation de développement avant de procéder. Identifiant. au para. 12. Les projets impliquant l’extraction de pétrole en quantité supérieure à 500 tonnes par jour sont inclus dans une liste de projets considérés comme intrinsèquement susceptibles d’avoir un effet significatif sur l’environnement. Identifiant. au paragraphe 14 (citant l’annexe I de la directive EIE). La Cour reconnaît qu’« il est convenu » que le projet en l’espèce relève de cette catégorie. Identifiant. En vertu de la directive, l'EIE doit « identifier, décrire et évaluer de manière appropriée, à la lumière de chaque cas individuel, les effets significatifs directs et indirects d'un projet » sur divers facteurs, parmi lesquels le « climat » ». Identifiant. au paragraphe 16 (citant l’article 3(1) de la directive EIE).

Le Conseil a émis un avis de cadrage sur le projet, qui recommandait que, dans la mesure où le projet concernait les combustibles fossiles, l'évaluation « devrait prendre en compte, en particulier, le potentiel de réchauffement climatique du pétrole et du gaz qui seraient produits par le site de forage proposé ». Identifiant. au para. 33. Le promoteur n’a pas respecté cette recommandation et a déclaré dans l’EIE que l’évaluation se limitait aux rejets directs de gaz à effet de serre parce que le « caractère essentiel » du développement ne s’étend pas à l’utilisation ultérieure d’hydrocarbures hors du contrôle des exploitants du site, et que les émissions en aval sont réglementées par d’autres régimes de planification. Identifiant. aux paragraphes 34-35. Le Conseil a accepté les arguments du promoteur pour non-respect de l'avis de cadrage et a accordé le permis de construire pour le projet. Identifiant. aux paragraphes 37-38.

Lors de l'examen de la décision qui lui a été soumise, la Cour a utilisé une terminologie reconnue pour classer les émissions de GES en trois catégories, en faisant référence aux émissions de portée 1, 2 et 3. La Cour a expliqué que le Conseil avait accepté l'EIE du promoteur, qui limitait son évaluation aux émissions de portée 1 (émissions directes « provenant de l'intérieur des limites du site du puits »). Identifiant. à 43 ans.

La Cour a noté qu’il s’agissait d’un fait reconnu en appel selon lequel « il est inévitable que le pétrole produit à partir du site soit raffiné et, en tant que produit final, subisse éventuellement une combustion, et que cette combustion produise des émissions de GES ». Identifiant. au paragraphe 45. L'analyse de la Cour s'est donc concentrée sur la question de savoir si les émissions de portée 3 (émissions indirectes en aval) auraient dû être prises en compte dans l'EIE en vertu de l'exigence de la directive EIE d'évaluer les effets « directs et indirects » d'un projet. Identifiant. au para. 83.

La Cour a noté que la directive EIE n’impose aucune limite géographique à l’étendue des effets environnementaux d’un projet qui doivent être évalués, affirmant qu’« il n’existe aucun principe selon lequel, si un préjudice environnemental est exporté, il peut être ignoré ». Identifiant. au paragraphe 93. Le Conseil a donc eu tort de ne pas prendre en compte les effets des émissions se produisant en dehors du site du projet, que ces effets se situent à l’intérieur ou à l’extérieur de la juridiction territoriale du Royaume-Uni. Identifiant. à 94 ans.

Après avoir examiné la législation relative à l'EIE, la Cour a estimé que le raisonnement avancé par le promoteur et accepté par le Conseil pour limiter la portée de l'évaluation était erroné. La Cour a répondu au premier raisonnement du promoteur : « Le fait que les émissions de combustion émaneraient d'activités au-delà des limites du site du puits, qui ne faisaient pas elles-mêmes partie du projet, n'était pas une raison valable pour les exclure. » Identifiant. au paragraphe 102. La Cour rejette l’argument du promoteur selon lequel les émissions de GES résultant de la combustion du pétrole extrait échappent au contrôle de l’exploitant du site. Au contraire, la Cour constate un lien évident : « Si aucun pétrole n’est extrait, aucune émission de combustion ne se produira. Inversement, toute extraction de pétrole par les exploitants du site entraînera en temps voulu des émissions de GES lors de sa combustion inévitable. » Identifiant. au para. 103.

La Cour a également rejeté l’absence de mesures d’atténuation disponibles comme excuse pour ne pas inclure les émissions en aval dans une EIE :

L’identification des mesures d’atténuation, lorsqu’elles existent, peut être un résultat utile du processus d’EIE. Mais ce n’est pas son seul objectif, ni même son principal. Si aucune mesure ne peut être prise pour atténuer les effets environnementaux négatifs d’un projet, le décideur et le public doivent en être informés. Le processus d’EIE ne remplirait pas son objectif essentiel, qui est de garantir que les décisions susceptibles d’affecter l’environnement sont prises sur la base d’informations complètes, si le fait que des effets négatifs importants sont inévitables était considéré comme une raison pour ne pas les identifier et les évaluer.

Identifiant. au para. 105.

La Cour s’est ensuite penchée sur la deuxième excuse du promoteur pour limiter l’EIE, à savoir que les émissions en aval peuvent être exclues en justifiant que d’autres régimes environnementaux ou antipollution fonctionneront efficacement pour réduire ou atténuer les dommages environnementaux. La Cour considère qu’il s’agit d’une « erreur juridique manifeste ». Identifiant. aux paragraphes 106 à 108. 

L’hypothèse faite à des fins de planification selon laquelle les régimes non liés à la planification fonctionneront efficacement pour éviter ou atténuer les effets environnementaux significatifs ne supprime pas l’obligation d’identifier et d’évaluer dans l’EIE les effets que l’autorité de planification suppose qu’ils seront évités ou atténués. 

Identifiant. au para. 108.

La Cour a affirmé l’importance de l’EIE et du processus d’EIE, notant que les effets d’un projet sur le réchauffement climatique doivent être correctement évalués afin que le débat public puisse avoir lieu en toute connaissance de cause – « une fonction démocratique clé du processus d’EIE » qui n’a pas été remplie dans cette affaire. Identifiant. au paragraphe 154. La Cour a donc rejeté l’argument selon lequel le changement climatique est une question de politique nationale et ne devrait pas être pris en compte par les conseils locaux de planification dans le cadre d’une EIE.

En se référant à la jurisprudence sur la question, la Cour a noté qu'il n'existait aucune décision antérieure de la Cour ou de la Cour de justice de l'Union européenne sur cette question. La Cour a examiné quatre affaires, dont l'une était l'affaire Greenpeace Nordic de la Norvège. Cette affaire traitait de la même question en appel et a conclu que les émissions de combustion provenant de l'extraction pétrolière doivent être considérées comme un effet indirect sur le climat au sens de la directive EIE. Identifiant. au paragraphe 172. En tant que jugement d’un tribunal étranger, cette décision ne faisait pas autorité, mais la Cour a jugé son raisonnement convaincant. Identifiant. à 173.

La Cour a conclu que la décision du Conseil d'accorder un permis de construire pour le projet de développement pétrolier à Horse Hill était illégale parce que 1) l'EIE n'a pas évalué l'effet climatique de la combustion du pétrole à produire, et 2) les raisons invoquées par le promoteur et le Conseil pour ne pas l'avoir fait étaient erronées.

D’autres aspects de la décision méritent d’être soulignés :

La Cour a rejeté l’argument du promoteur selon lequel les émissions de combustion ne peuvent être considérées comme des effets du projet parce que le pétrole brut produit à partir du puits ne peut pas lui-même être utilisé comme combustible. « Le processus de raffinage du pétrole brut ne modifie pas la nature fondamentale et l’utilisation prévue du produit. Étant donné que le processus de raffinage du pétrole est un processus auquel il est toujours prévu et prévu que le pétrole subisse […] il est déraisonnable de considérer qu’il rompt le lien de cause à effet entre l’extraction du pétrole et son utilisation. » Identifiant. au paragraphe 118. La Cour soutient que le pétrole est intrinsèquement différent des matières premières comme l’acier ou le fer, qui ont de nombreuses utilisations et finalités potentielles en aval différentes. Identifiant. au par. 121.

Deux juges ont exprimé leur désaccord, affirmant que la question des émissions de portée 3 était une question de politique nationale et qu'il n'appartenait pas à un conseil de comté de trancher. Voir Identifiant. aux paragraphes 253 à 255. De plus, l’opinion dissidente affirme que le texte de la Directive EIE indique que les « effets indirects d’un projet » ne s’étendent pas aux émissions de portée 3, en faisant valoir :

[L]a formule utilisée dans la directive indique que, même en ce qui concerne les effets environnementaux « indirects », ceux-ci doivent toujours être des effets « du projet ». Cela implique l’idée que les effets doivent être relativement étroitement liés au projet et ne sont pas admissibles s’ils sont éloignés de celui-ci. Selon une lecture naturelle de cette phrase, les émissions de gaz à effet de serre en aval ou de portée 3 du type de celles en cause dans la présente affaire ne pourraient pas être considérées comme « du projet ».

Identifiant. au para. 276. 

Dans l’introduction de l’opinion majoritaire, la Cour écrit : « L’extraction des combustibles fossiles a pour seul objectif de rendre les hydrocarbures disponibles pour la combustion. On peut donc affirmer avec une quasi-certitude qu’une fois le pétrole extrait du sol, le carbone qu’il contient sera tôt ou tard libéré dans l’atmosphère sous forme de dioxyde de carbone et contribuera ainsi au réchauffement climatique. Cela est vrai même si l’on ne considère que l’augmentation nette des émissions de gaz à effet de serre. Laisser du pétrole dans le sol à un endroit n’entraîne pas une augmentation correspondante de la production ailleurs. » Identifiant., au paragraphe 2 (faisant référence au rapport 2019 du PNUE sur les écarts de production).