Inde — Athirappally Grama Panchayat c. Union indienne et autres (2006.03.23) (Barrage d'Anthirampilly)

À LA HAUTE COUR DU KERALA.

Le juge en chef VKBali et le juge S.Siri Jagan

Jugement du 23 mars 2006.

WP(C) n° 9542, 11254 et 260763 de 2005.

Panchayat d'Athiappally Grama

contre

Union de l'Inde et autres.

Avocats des parties : PBSahasranaman, PBKrishnan, SVBalakrishna Iyer, Daisy Thampi, P.Santhalingam (KSEB), M.Ratna Sing, avocat général, M.Ajay, principal avocat du gouvernement, John Varghese (Addl. Solliciteur général), Babu Kuruvathaza, (Conseil de contrôle de la pollution de l'État du Kerala).

JUGEMENT

SIRI JAGAN, J.

1. Ces requêtes en référé sont de la nature d'un litige d'intérêt public contestant l'autorisation environnementale donnée par le premier défendeur, l'Union indienne, pour le projet hydroélectrique d'Athirampilly proposé par le Kerala State Electricity Board. Les requérants contestent l'autorisation environnementale, Ext.P.10, au motif que l'autorisation a été accordée sans prendre en considération les aspects vitaux qui affecteraient le déséquilibre écologique en raison de la mise en service du projet, ainsi que pour des raisons d'irrégularités procédurales. La situation factuelle à l'origine du litige, telle qu'exposée par les requérants, au sujet de laquelle il n'existe aucun différend sérieux, peut être résumée comme suit. (Pour plus de commodité, nous nous référerons aux faits et aux pièces telles qu'elles figurent dans le document WP(C).No.9542 de 200).

2. Le Kerala State Electricity Board a soumis une demande au ministère de l'Environnement et des Forêts du gouvernement indien pour obtenir une autorisation environnementale pour le projet hydroélectrique d'Athirampilly sur la rivière Chalakudy, d'une capacité totale installée de 163 MW, en utilisant l'eau de queue provenant du projet hydroélectrique de Poringalkuthu. La rivière Chalakudy, qui traverse certaines parties du Tamilnadu et du Kerala, mesure 144 km de long et prend sa source dans les collines d'Anamalai, dans les Ghâts occidentaux. Six barrages ont déjà été construits par étapes le long de la rivière à partir de sa source. Quatre d'entre eux sont utilisés pour détourner l'eau et deux pour la production d'électricité. Ainsi, sur le tronçon de 80 km de la rivière Chalakudy à partir de sa source, l'eau a déjà été surexploitée. La proposition du KSEB est maintenant de construire un autre projet hydroélectrique de l'autre côté de la rivière à Athirampilly. La proposition initiale à cet égard a été faite en 1979 en tant que projet jumeau. Cette proposition a été abandonnée par la suite. En 1988, une nouvelle proposition a été formulée. Ce projet a été rejeté en 1989 par le ministère de l'environnement et des forêts, entre autres pour des raisons de perte de plantations de teck et de forêts, de perte de richesses naturelles riches en diversité biologique, de perte d'habitats pour les animaux sauvages et les espèces menacées, d'extinction de la vie aquatique en aval du réservoir et de risque d'assèchement des chutes d'eau entraînant une perte de beauté du paysage, qui constitue une attraction touristique.

3. En 1991, le KSEB a de nouveau présenté une proposition révisée proposant d'entretenir les chutes d'eau pendant la journée. Dans le cadre de ce projet, les chutes d'eau de Vazhachal deviendraient inexistantes. En raison de la forte opposition, cette proposition n'a pas non plus été retenue par le KSEB. En 1994-05, une nouvelle proposition a été lancée par le KSEB en vertu de laquelle les chutes d'eau d'Athirampally et de Vazhachal devaient être entretenues pendant la journée. Pour établir que ledit projet était écologiquement viable, le KSEB a confié la tâche de rédiger un rapport d'étude au Tropical Botanical Garden and Research Institute (TBGRI en abrégé), dans le cadre de ses efforts pour satisfaire aux exigences de la loi sur la protection de l'environnement de 1986 et de la notification d'évaluation de l'impact environnemental de 1994. Conformément à la notification n° SO60(E) du 27-1-1994 émise par le ministère de l'Environnement et des Forêts, une autorisation environnementale devait être obtenue pour mettre en place, agrandir ou moderniser l'un des projets spécifiés dans l'annexe I de la notification. Le projet de la vallée fluviale, y compris la centrale hydroélectrique, l'irrigation majeure et leur contribution, y compris la lutte contre les inondations, était l'entrée 2 de l'annexe II. Par conséquent, le projet hydroélectrique d'Athirampilly du KSEB relevait du champ d'application de ladite notification et, par conséquent, le projet proposé nécessitait une autorisation environnementale obligatoire conformément à ladite notification. Conformément à la procédure prescrite par la notification, l'autorisation environnementale devait être accompagnée, entre autres documents, d'un rapport d'évaluation de l'impact environnemental (rapport EIE en abrégé). L'évaluation d'impact avait pour but d'identifier les conséquences futures d'une action en cours ou proposée afin de faciliter une prise de décision éclairée après une analyse impartiale des conséquences du projet proposé et de son impact sur l'environnement dans son ensemble. Le TBGRI aurait mené une étude pendant les mois de mousson et, sur la base des données collectées pendant la mousson, préparé une évaluation rapide de l'impact environnemental (ELA rapide). Cependant, le rapport préparé par le TBGRI n'a pas été publié et ledit rapport EIE rapide du TBGRI a été soumis au ministère à l'appui de la demande d'autorisation environnementale pour le projet.

4. Le 10 avril 1997, par la notification Ext.P1 n° 318(E) émise par le ministère de l'Environnement et des Forêts du gouvernement indien, un amendement a été apporté à la notification EIA de 1994, qui a rendu obligatoire une audience publique avant de soumettre un projet à l'autorisation environnementale du gouvernement indien. L'annexe IV a été ajoutée à la notification EIA, qui stipule également la procédure de conduite de l'audience publique. L'avis d'audience devait être obligatoirement publié. Tous les résidents de bonne foi, les groupes environnementaux et autres personnes susceptibles d'être affectées par le projet avaient le droit de participer à l'audience publique. La composition du comité d'audience a été précisée. Il a été spécifiquement prévu qu'un résumé du projet soit accessible aux personnes concernées dans des lieux publics spécifiés. La notification exigeait que les détails de cette audience soient soumis avec la demande d'autorisation environnementale. Cependant, sans tenir compte de cet amendement, le KSEB a poursuivi sa demande auprès du ministère sans publier le résumé du projet ni le rapport d'EIE du TBGRI et sans mener d'audience publique comme l'exigeait la notification modifiée. Sur la base de cette demande, le ministère de l'environnement et des forêts a, par l'article P2, prétendu accorder une autorisation conditionnelle pour le projet. Cette autorisation a été contestée devant la Cour pour divers motifs tels que des préoccupations environnementales, la non-viabilité financière, la non-disponibilité de l'eau, etc., ce qui a finalement abouti à un jugement P3, dans lequel la Cour a annulé l'autorisation et ordonné la tenue d'une audience publique comme l'exige l'article P1, amendement à la notification d'EIE de 1994.

5. À la lumière du jugement de cette Cour, le KSEB a publié un résumé du projet en novembre 2001. Le résumé a été décrit comme un compte rendu succinct du projet, y compris le rapport d'EIE. Il est indiqué dans la requête en référé comme Ext.P4. Un avis d'audience publique Ext.P5 a également été publié. L'audience a eu lieu le 6 février 2002 et a réuni près de 200 citoyens concernés. Au cours de l'audience, la municipalité de Kodungalloor, Chalakudy Block Panachayat, cinq Grama Panchayaths, des scientifiques, des agriculteurs, des tribus, des étudiants chercheurs et des groupes environnementaux se sont vigoureusement opposés au projet. Le panel d'audience a conclu à l'unanimité que le rapport d'EIE rapide du TBGRI était incomplet et a recommandé la réalisation d'une EIE complète et participative, sa publication et une nouvelle audience publique avant qu'une décision ne soit prise sur la demande d'autorisation environnementale. Ext.P6 est la copie du procès-verbal de l'audience publique. A la lumière des directives contenues dans le jugement de cette Cour, le dossier P6 devait être transmis au Ministère et une nouvelle décision devait être prise concernant l'autorisation environnementale du projet. Mais, ignorant ces directives, le KSEB n'a pas poursuivi la demande d'autorisation environnementale sur la base du rapport d'EIE préparé par le TBGRI et des conclusions du comité d'audience qui a mené l'audience publique le 6 février 2002.

6. Entre-temps, par la notification n° SO632(E) du 13 juin 2002, le ministère de l'Environnement et des Forêts a de nouveau modifié l'annexe IV de la notification d'EIE concernant la procédure d'audience publique, remplaçant le résumé analytique qui devait être publié avant l'audience publique par le rapport d'évaluation de l'impact environnemental. Le résultat de la modification était qu'une audience publique devait être menée après la publication du rapport d'EIE. L'ext.P7 est une copie de la notification de modification.

7. Il semble que dans l'intervalle, le KSEB ait fait appel aux services de WAPCOS pour mener une étude d'impact environnemental complète et soumettre un rapport. WAPCOS semble avoir soumis son rapport en 2004. Ce rapport n'a pas été publié comme l'exigeait la notification d'EIE modifiée de 2002, à savoir Ext.P7. Aucune audience publique n'a également été organisée comme l'exige Ext.P7 après la publication de l'EIE. Par la suite, les requérants ont appris que le ministère avait de nouveau donné son feu vert environnemental au projet, vraisemblablement sur la base du rapport d'EIE de WAPCOS. Ayant entendu cela dans le quotidien Malayala manorama du 24 février 2005, le bureau du projet KSEB a été contacté ainsi que les responsables des forêts de Vazhachal et de Charpa pour obtenir une copie du rapport d'EIE et de l'ordonnance d'autorisation, mais en vain. Des demandes de renseignements ont également été faites auprès du Panchayat Grama d'Athirampilly, avec le même sort. C'est sur la base de ces allégations que les requérants ont saisi la Cour pour contester l'autorisation environnementale accordée par le ministère de l'Environnement et des Forêts.

8. Les requérants soutiennent principalement que, selon la décision de la Cour dans l'arrêt Ext.P3, à l'entrée en vigueur de la modification de la notification d'EIE, l'audience publique envisagée dans les notifications modifiées devait être à nouveau menée après la publication du rapport d'évaluation de l'impact environnemental. Les requérants soutiennent que non seulement le rapport d'EIE de WAPCOS n'a pas été publié, mais qu'aucune audience publique n'a également été menée comme le demandait la notification modifiée. Ils soutiennent en outre que l'étude de WAPCOS aurait été menée pendant la période allant de janvier 2002 à décembre 2002. L'audience publique a eu lieu le 6 février 2002. En conséquence, WAPCOS a dû commencer l'étude avant même le 6 février 2002 et l'étude ne peut être considérée comme ayant été menée conformément aux conclusions du panel d'audience lors de l'audience publique du 6 février 2002. Les pétitionnaires détaillent également en détail l’impact négatif désastreux que le projet aurait sur l’environnement de la région, qui, selon eux, affecterait même la disponibilité de l’eau et par conséquent la vie des personnes vivant dans et autour de la zone qui dépendent de l’eau de la rivière.

9. Le gouvernement du Kerala ainsi que le Kerala State Electricity Board ont déposé des contre-déclarations sur la base desquelles ils s'opposent catégoriquement aux requêtes en révision. Selon eux, l'autorisation environnementale a été accordée après avoir pris en compte tous les aspects imaginables de la question sur la base de l'étude d'impact environnemental réalisée par un organisme compétent, à savoir WAPCOS, dont le rapport d'EIE a été publié. Ils soutiennent que des garanties suffisantes ont été prises pour éviter tout impact environnemental négatif et que, par conséquent, les objections des requérants et les arguments contenus dans les requêtes en révision ne sont pas fondés.

10. Nous avons entendu les avocats des requérants, les avocats du gouvernement central et les avocats permanents de la KSEB. L'avocat général a également comparu et a essayé de nous faire comprendre la nécessité de poursuivre le projet de toute urgence, compte tenu de la situation désastreuse causée par l'indisponibilité d'une énergie suffisante pour répondre à la demande croissante de l'État.

11. Les avocats des requérants ont décrit les effets néfastes que la mise en service du projet aurait sur l’environnement et la vie des habitants et ont dressé un tableau très déconcertant des effets néfastes que le projet aurait sur la vie des habitants de la région qui dépendent de l’eau de la rivière Chalakudy. Ils sont même allés jusqu’à dire qu’après la construction de plusieurs barrages sur la rivière Chalakudy, ce projet d’Athirampilly entraînerait pratiquement l’assèchement complet de la rivière Chalakudy, du moins en aval.

12. D'autre part, le savant avocat du gouvernement et en particulier l'avocat permanent du KSEAB ont pris des précautions minutieuses pour nous convaincre que les arguments des pétitionnaires sont imaginaires et que le projet final soumis au ministère de l'Environnement prend en compte tous les effets négatifs imaginables qui peuvent être prévus.

13. Après avoir dûment examiné les arguments des deux parties, nous ne considérons pas qu'il soit nécessaire à ce stade, ni compétent, de décider si le projet lui-même aurait un impact environnemental négatif. Selon l'usage, nous nous intéressons désormais uniquement à la question de savoir si l'Electricity Board et le gouvernement ont respecté les exigences procédurales de la notification EIE telle que modifiée par Ext.P7. Nous notons que le gouvernement a prescrit cette procédure élaborée en prenant note de l'agression croissante contre la nature au nom du développement pour s'assurer que de tels projets ne sont approuvés qu'après s'être assuré qu'aucun impact environnemental négatif n'en résulterait. Nous constatons qu'une EIE a été préparée et qu'elle a été soumise à l'approbation environnementale du ministère et que le ministère a accordé cette autorisation. Cependant, dans la requête précédente, cette Cour a noté que la notification EIE a été modifiée entre-temps, rendant obligatoire la publication d'un résumé du projet et une audience publique avant l'octroi de l'autorisation et que, par conséquent, l'Electricity Board et le gouvernement étaient tenus de soumettre à nouveau le projet après s'être conformés à la procédure envisagée par la notification modifiée, comme la publication du résumé et la tenue d'une audience publique. Ce jugement est devenu définitif. Par conséquent, le raisonnement de cette décision est applicable aux procédures ultérieures relatives à l'obtention de l'autorisation environnementale pour le projet Athirampilly. Il n'est pas contesté qu'avant l'octroi de la présente autorisation, la notification a de nouveau fait l'objet d'une modification rendant obligatoire la publication du rapport d'évaluation de l'impact environnemental et la tenue d'une audience publique par la suite. Conformément au raisonnement de la décision Ext.P3, le gouvernement était tenu de publier le rapport d'étude WAPCOS sur l'impact environnemental du projet et de tenir à nouveau une audience publique et de transmettre le compte rendu de cette audience ainsi que la demande d'autorisation environnementale au ministère des Forêts et de l'Environnement. Ce n'est qu'à ce moment-là que le premier défendeur aurait pu examiner la demande d'autorisation environnementale, cela aussi après avoir pris en compte le résultat de l'audience publique tel qu'il figure dans le compte rendu de l'audience soumis par la commission d'audition.

14. Le savant avocat du gouvernement et l'avocat permanent de l'Electricity Board ont fait de leur mieux pour nous convaincre que le rapport de WAPCOS avait effectivement été publié et que les requérants et d'autres avaient eu l'occasion de soulever leurs objections et, en fait, certaines objections ont été reçues, qui ont également été prises en compte lors de l'octroi de l'autorisation, de sorte qu'aucune intervention de notre part n'est nécessaire dans ces cas. Cependant, ils n'ont pas été en mesure de nous présenter des éléments permettant de démontrer que le rapport de WAPCOS avait effectivement été publié et, plus important encore, ils n'ont pas choisi d'en produire une copie devant cette Cour. Cela en soi n'est peut-être pas pertinent à ce stade car non seulement le rapport d'EIE de WAPCOS devait être publié, mais une audience publique aurait également dû suivre la publication du rapport comme l'exigeait la modification de la notification d'EIE par Ext.P7, ce qui, il faut l'admettre, n'a pas eu lieu. Selon le raisonnement de la décision Ext.P3, le gouvernement était tenu de tenir une audience publique après la publication du rapport de WAPCOS.

15. Le savant avocat du gouvernement a tenté de nous faire comprendre qu'il était inutile de reconduire l'audience publique à ce stade. Il souligne qu'un autre amendement à la notification d'EIE est en cours d'examen par le gouvernement central, dont un projet a été mis à notre disposition pour examen au cours de l'audience. Il soutient que si ce processus devait se poursuivre chaque fois qu'une modification de la notification intervient, il s'agirait d'un processus sans fin, ce qui n'est prévu ni par la notification ni par la loi. Nous ne sommes pas d'accord. Le jugement Ext.P3 stipule spécifiquement que dans une telle situation, le respect des dispositions modifiées de la notification est obligatoire. Ni le gouvernement ni la KSEB n'ont choisi de contester ladite décision et ont choisi de se conformer à la même décision. D'après le raisonnement de cette décision, lorsqu'une modification a été apportée avant que l'autorisation environnementale ne soit donnée, ils étaient tenus de se conformer aux dispositions modifiées, quelles que soient les difficultés rencontrées par le gouvernement et la KSEB. C'est la loi et la loi doit être respectée par toutes les parties concernées à tout prix. Le gouvernement central a jugé nécessaire de rendre les conditions plus strictes en apportant davantage de garanties en modifiant la notification, compte tenu des atteintes croissantes à la nature que ces modifications cherchent à prévenir. Ce qui est en jeu, c'est notre propre vie, pour la protection de laquelle toutes les garanties possibles doivent être prises, même au prix du développement. Le gouvernement central n'était pas prêt à faire confiance à la seule bureaucratie pour prendre la décision finale et passionnée et a jugé nécessaire de consulter également d'autres personnes avant de se lancer dans le plongeon final, pour lequel une procédure plus élaborée a été conçue. Le respect de la procédure modifiée est obligatoire et aucune difficulté ou inconvénient causé au gouvernement et à KSEB dans la mise en œuvre du projet ne peut faire obstacle à la protection de l'environnement dont dépend notre vie même. Par conséquent, nous ne trouvons aucun mérite dans les arguments du savant avocat du gouvernement et du savant avocat permanent de l'Electricity Board.

16. Le premier défendeur, l'Union indienne, soutient également la requête P10. Selon lui, étant donné que la notification d'EIE n'a été modifiée que le 13 juin 2002, soit quatre mois après l'audience publique de février 2002, il n'est pas nécessaire de suivre la procédure stipulée dans la notification modifiée. Nous sommes d'avis que l'Union indienne, qui était également partie au jugement P3 et ne l'a pas contesté, ne peut être entendue pour soutenir ce point de vue. Si nous acceptons cette affirmation, cela équivaudrait à annuler le jugement P9, ce que nous ne pouvons pas faire. Si l'on se fonde sur le raisonnement de ce jugement, lorsque la modification est intervenue avant que l'autorisation ne soit donnée, compte tenu de l'objectif poursuivi par l'incorporation de la modification, la procédure modifiée doit nécessairement être scrupuleusement suivie.

17. L'avocat du Conseil de l'électricité de l'État du Kerala a déposé un contre-affidavit daté du 17 février 2006 et un contre-affidavit supplémentaire daté du 28 février 2006, après que les affaires aient été mises en délibéré, ce qui a nécessité la réouverture de l'audience, ce qui a également été fait à la demande du KSEB. Dans le contre-affidavit, le Conseil de l'électricité soutient que la Division Bench a clarifié le jugement Ext.P.3 dans le WP(C).No.2846/2002 et que, conformément à ladite clarification, il n'est pas nécessaire de compiler l'impact environnemental avant la tenue d'une audience publique. Selon nous, cet argument n'est plus valable pour le Conseil de l'électricité dans la mesure où la Division Bench n'examinait à ce moment-là que la notification non modifiée, qui a ensuite été modifiée par la notification Ext.P7, qui stipule catégoriquement la publication du rapport d'évaluation de l'impact environnemental et une audience publique par la suite. En outre, l'Electricity Board, dans ces deux contre-déclarations, s'est donné la peine de nous montrer que le projet tel qu'il est actuellement envisagé n'aurait aucun impact négatif sur l'environnement et qu'il n'était donc pas nécessaire d'intervenir dans l'autorisation environnementale désormais accordée. Dans la mesure où nous n'examinons pas le bien-fondé des arguments concernant l'impact environnemental soulevés par les deux parties, nous ne pensons pas qu'il soit nécessaire d'aborder ces questions dans la mesure où nous statuerons sur ces requêtes uniquement pour non-respect de la notification modifiée, qui s'applique à la présente affaire selon le ratio du jugement Ext.P3.

18. Le résultat de la discussion ci-dessus est que l'autorisation environnementale Ext.P10 maintenant donnée par le premier défendeur est susceptible d'être annulée. Nous le faisons et considérons que l'Electricity Board est tenu de demander une nouvelle autorisation environnementale au premier défendeur après avoir publié le rapport d'évaluation de l'impact environnemental qui aurait été préparé par le KSEB, et d'organiser une audience publique après la publication du rapport. Cette demande sera accompagnée du compte rendu de l'audience publique qui sera ainsi tenue. Afin d'éviter toute objection concernant la publication du rapport, nous ordonnons qu'en plus du mode de publication normal tel qu'envisagé par la notification, le Gouvernement ainsi que l'Electricity Board de l'État du Kerala soient chargés de mettre à disposition des copies du rapport à chacun des requérants dans ces requêtes. Compte tenu de l'urgence exprimée par le Gouvernement et l'Electricity Board de l'État du Kerala, nous ordonnons que l'ensemble de l'exercice tel qu'envisagé par la notification modifiée soit achevé dans un délai de deux mois à compter de la date de réception d'une copie de ce jugement. Les requêtes sont traitées comme ci-dessus.

Sd/-. VKBali, juge en chef.

Sd/-. S.Siri Jagan, juge.