Greenpeace Pays-Bas c. État des Pays-Bas, affaire n° C/09/659832 / HA ZA 24-53 (28 janvier 2026), ECLI:NL:RBDHA:2026:1344

Greenpeace Pays-Bas c. État des Pays-Bas, affaire n° C/09/659832 / HA ZA 24-53 (28 janvier 2026), ECLI:NL:RBDHA:2026:1344

Greenpeace Pays-Bas, représentant les intérêts de la population de Bonaire, a porté plainte contre les Pays-Bas pour violation des droits fondamentaux des habitants de Bonaire. Le tribunal de district de La Haye a fait droit à la plupart des griefs de Greenpeace, estimant que les Pays-Bas avaient manqué à leurs obligations positives en matière de droits humains envers les habitants de Bonaire, les mesures d'atténuation et d'adaptation mises en œuvre n'étant pas conformes aux obligations que l'État a contractées dans le cadre des Nations Unies. Identifiant. au paragraphe 1.4.

Bonaire est la plus grande île des Pays-Bas caribéens, avec 26 000 habitants sur 288 km² de superficie. Identifiant. au paragraphe 4.2. Bonaire est un organisme public des Pays-Bas, avec une structure de gouvernance similaire à celle d'une municipalité. Identifiant. aux paragraphes 7.6, 7.14. La pêche et l'agriculture sont importantes pour la culture bonairienne, et l'économie est principalement tirée par le tourisme, en particulier la plongée dans les récifs coralliens environnants. Identifiant. aux paragraphes 4.4 et 4.5. 

La requête initiale comprenait Greenpeace Pays-Bas et huit requérants individuels. Le tribunal de district de La Haye a rendu une première décision sur la recevabilité le 25 septembre 2024, concluant à la recevabilité de Greenpeace Pays-Bas et à l'irrecevabilité des requérants individuels. La décision sur la recevabilité est disponible en néerlandais à l'adresse suivante : https://cdn.climatepolicyradar.org/navigator/NLD/2024/greenpeace-netherlands-and-8-citizens-of-bonaire-v-the-netherlands_29896f529c1eb8cbc5e7b9d6060db5a0.pdf. L'action a été intentée sous forme de recours collectif, et le tribunal a estimé que Greenpeace représentait suffisamment les intérêts du groupe et remplissait toutes les conditions de recevabilité des demandes. Concernant les demandeurs individuels, le tribunal a jugé que la procédure de recours collectif ne s'applique pas aux demandes identiques émanant de personnes dont les intérêts sont représentés par une organisation à but non lucratif. Identifiant. au paragraphe 3.18. Bien que les demandeurs individuels puissent être autorisés à présenter des demandes supplémentaires dans le cadre d'un recours collectif, dans ce cas, les demandeurs individuels n'ont pas déposé leurs propres demandes et n'avaient pas leurs propres avocats, ce que le tribunal a considéré comme une indication qu'ils s'attendaient à ce que leurs intérêts soient représentés par Greenpeace. Identifiant. aux paragraphes 3.19 et 3.20. 

Greenpeace affirme que les Pays-Bas violent les droits fondamentaux des habitants de Bonaire, garantis par les articles 2, 8 et 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, en omettant de prendre en temps voulu des mesures d'adaptation appropriées. (Décision au fond, paragraphe 8.1). Greenpeace invoque également une mesure d'atténuation : l'État viole les droits fondamentaux en poursuivant une politique climatique qui ne respecte pas les exigences minimales d'une contribution équitable à la limitation du réchauffement climatique. Identifiant. au paragraphe 8.1.

Avant d'analyser les griefs spécifiques, le tribunal de district de La Haye formule quelques remarques générales. Concernant l'argument de l'État selon lequel il ne saurait être tenu responsable car il ne contribue pas de manière significative aux émissions de GES :

Les États ont une responsabilité partagée à cet égard et, compte tenu notamment des graves conséquences du changement climatique, l'argument selon lequel un État n'a pas à assumer sa responsabilité sous prétexte que d'autres pays ne respectent pas leurs engagements ne peut être retenu. De même, l'argument selon lequel la part d'un pays dans les émissions mondiales de gaz à effet de serre est mineure et qu'une réduction des émissions sur son territoire n'a que peu d'impact à l'échelle mondiale est irrecevable. Accepter ces arguments reviendrait à permettre à un pays de se soustraire à sa responsabilité partagée en rejetant la faute sur d'autres pays ou en mettant en avant sa faible contribution aux émissions mondiales. 

La CEDH l'a confirmé en 2024 : chaque État a la responsabilité de prendre des mesures contre le changement climatique. Cette responsabilité est indépendante des actions ou inactions des autres États. En vertu du droit conventionnel, les États sont tenus de prendre des mesures contre le changement climatique et ses conséquences, même si l'effet précis de ces mesures n'est pas encore clairement établi. La Cour rejette donc les arguments de l'État en l'espèce, qui se résument à l'insuffisance de données concernant l'impact que la réduction supplémentaire des émissions de gaz à effet de serre par les Pays-Bas aura sur le changement climatique et ses conséquences pour Bonaire.

Identifiant. aux paragraphes 9.4-9.5 (citant Urgence et KlimaSeniorinnen).

Pour évaluer les obligations des États au titre de la CEDH dans le contexte des affaires climatiques, la Cour se réfère au cadre juridique établi par la Convention européenne des droits de l'homme. KlimaSeniorinnen le jugement comme point de départ. Identifiant. au paragraphe 10.7 et seq. L’article 2 de la CEDH protège le droit à la vie et l’article 8 le droit au respect de la vie privée et familiale. La Cour examine également les obligations des États découlant des traités des Nations Unies sur le climat. Identifiant. aux paragraphes 5.1-5.36.3. 

Évaluation des allégations de Greenpeace

Alors que Greenpeace demandait des décisions déclaratoires distinctes pour les mesures d'atténuation et d'adaptation prises par l'État, le tribunal a décidé qu'il devait évaluer toutes les mesures climatiques dans leur ensemble et que les mesures d'atténuation et d'adaptation ne pouvaient être considérées séparément. Identifiant. au paragraphe 11.1. La Cour décide également de n’évaluer que les mesures prises au regard de l’article 8 de la CEDH, considérant que Greenpeace n’avait pas suffisamment démontré qu’il existait une menace aiguë, au niveau collectif, pour le droit à la vie des habitants de Bonaire, comme cela aurait été nécessaire pour une action fondée sur l’article 2. Identifiant. au paragraphe 11.3.

Atténuation

Greenpeace affirme que les objectifs néerlandais ne répondent pas aux exigences des traités climatiques des Nations Unies, car la politique climatique néerlandaise ne respecte pas le seuil minimal de la juste part des Pays-Bas et ne satisfait pas aux exigences nécessaires pour garantir que les objectifs climatiques soient effectivement atteints. Identifiant. aux paragraphes 11.5-11.5.2. La Cour commence son analyse en rappelant les obligations découlant des accords climatiques que l’État doit respecter pour remplir ses obligations positives au titre de l’article 8 de la CEDH. Identifiant. au paragraphe 11.7. Bien que la Convention des Nations Unies sur le climat et les accords qui en découlent ne s’appliquent pas directement à Bonaire, le tribunal décide d’évaluer les allégations de Greenpeace contre ces réglementations parce qu’elles “ reflètent le consensus international sur les obligations que les États ont envers leurs citoyens dans le contexte des changements climatiques ”.” Identifiant. au paragraphe 11.8. La Cour a analysé en détail la loi néerlandaise sur le climat, constatant que sa première version ne contenait aucun objectif de réduction absolu et n'était donc pas conforme à l'Accord de Paris, et que les amendements à la loi ne répondaient toujours pas aux exigences de l'ONU. Identifiant. aux paragraphes 11.13.1-13.3.

La Cour relève que “ toute lacune dans une politique climatique nationale ne constitue pas une violation des obligations positives qui incombent à l’État au titre de l’article 8 de la CEDH ”, mais concernant la mise en œuvre des mesures climatiques, la Cour constate :

Pour la période 2030-2050, il n'existe toujours pas d'instruments concrets et cohérents visant à atteindre les objectifs de réduction convenus dans le cadre des Nations Unies. Les Pays-Bas ne satisfont donc pas à l'exigence visée au point 11.7, à savoir l'existence d'un cadre réglementaire contraignant assorti d'objectifs intermédiaires et de trajectoires pour la réduction convenue des émissions de carbone sur l'ensemble de la période, jusqu'à l'atteinte de la neutralité climatique.

Identifiant. au paragraphe 11.14.2.

La cour reproche également aux Pays-Bas de ne pas avoir clairement quantifié la part de leurs quotas d'émission restants sur le quota mondial. Identifiant. au paragraphe 11.15. La Cour note que les Pays-Bas ne peuvent pas se référer aux objectifs climatiques de l’UE, car “ il n’est pas clair que les objectifs climatiques au niveau de l’UE répondent aux normes minimales des Nations Unies ”.” Identifiant. au paragraphe 11.15.4. Ainsi, “ si la contribution de l’UE ne répond pas aux normes de l’ONU – ce qui semble être le cas sur au moins deux points importants – les Pays-Bas doivent soumettre leur propre CDN conformément à l’article 4(16) à (18) de l’Accord de Paris ”.” Identifiant. au paragraphe 11.16. La Cour conclut donc, sur la question de l’atténuation, que la législation néerlandaise n’a pas respecté et continue de respecter les normes minimales convenues dans le cadre des Nations Unies. Identifiant. au paragraphe 11.17.

Adaptation

Greenpeace affirme que les Pays-Bas ne traitent pas les habitants de Bonaire avec le niveau de soins requis. Identifiant. Au paragraphe 11.18, Greenpeace souligne que l’État a élaboré et mis en œuvre des politiques d’adaptation pour les Pays-Bas européens depuis 2010, mais qu’il n’a pas réussi à le faire pour Bonaire, en particulier lorsque l’île “ fait partie des catégories de zones vulnérables qui sont ‘ particulièrement touchées ’ par les changements climatiques et qui ont donc des ‘ besoins et des préoccupations spécifiques ’, qui, en vertu de la Convention des Nations Unies sur le climat, nécessitent une attention particulière (” pleine considération ‘) de la part des États. Identifiant. au paragraphe 11.18.4-5.

La Cour considère la CCNUCC comme le cadre juridique pertinent, exigeant

Les États membres doivent élaborer des programmes nationaux de ‘ mesures visant à faciliter une adaptation adéquate aux changements climatiques ’. Ils doivent ensuite mettre en œuvre, publier et actualiser régulièrement ces programmes. 

Identifiant. au paragraphe 11.20.

Le tribunal constate tout d’abord qu’il n’existe aucun plan d’adaptation au changement climatique ni aucune politique intégrée d’adaptation au changement climatique pour Bonaire, “ alors même que l’on sait depuis trois décennies que l’île est particulièrement vulnérable aux effets négatifs du changement climatique ”.” Identifiant. au paragraphe 11.24. Bien qu’un processus soit en cours pour élaborer un plan, la Cour a noté avec préoccupation que :

Le fait qu'aucun calendrier précis ne puisse être établi à ce jour est difficilement compatible avec l'urgence de mettre en œuvre une politique d'adaptation cohérente et globale pour Bonaire. Depuis le début des années 1990, il est évident que les habitants des petites îles du monde entier sont exposés à un risque supérieur à la moyenne de subir de graves conséquences négatives du changement climatique à court terme. Depuis plus d'une décennie, il est clair que le changement climatique ne représente plus seulement un risque futur pour les petites îles des Caraïbes, mais que leurs habitants subissent déjà des dommages concrets, tant sur le plan sanitaire que matériel et immatériel. Il est également clair que les institutions gouvernementales caribéennes ne disposent pas des connaissances et des ressources suffisantes pour s'attaquer à des problèmes complexes et d'une telle ampleur que le changement climatique.

Identifiant. au paragraphe 11.24.4 (parenthèses internes omises). 

La cour critique également l'insuffisance des recherches scientifiques menées par l'État sur les impacts du changement climatique sur Bonaire, ainsi que le manque de ressources financières pour la mise en œuvre de politiques d'adaptation. Identifiant. aux paragraphes 11.25 et 26. 

La cour conclut que même si les futurs objectifs climatiques peuvent encore être atteints, “ l’État n’a pas suffisamment (et en temps opportun) rempli son devoir de diligence en prenant des mesures d’adaptation appropriées en temps opportun pour réduire la vulnérabilité de Bonaire et de ses habitants au changement climatique ”.” Identifiant. au paragraphe 11.28.

garanties procédurales

Le tribunal constate que, historiquement, l'absence de normes nationales contraignantes et d'instruments politiques concrets rend plus difficile la participation des citoyens à la lutte contre le changement climatique, et que l'absence d'un cadre politique clair empêche les citoyens et les organisations de la société civile de demander des comptes au gouvernement. Identifiant. au paragraphe 11.35.

traitement inégal

Greenpeace fonde également ses revendications sur l'article 14 de la CEDH et le douzième protocole à la CEDH, qui protègent contre la discrimination. Identifiant. au paragraphe 11.37. La Cour constate qu'il y a eu violation de ces dispositions :

La situation à Bonaire et aux Pays-Bas diffère, notamment parce que Bonaire est plus rapidement et plus fortement exposée aux risques liés au changement climatique que les Pays-Bas européens, et que ses habitants subissent déjà depuis un certain temps les conséquences néfastes de ce changement. Par ailleurs, il est également notoire que les autorités locales manquent de ressources et de pouvoirs pour protéger efficacement la population. Les différences apparues lors de ces procédures soulignent donc l'urgence accrue, pour Bonaire, d'élaborer et de mettre en œuvre une politique d'adaptation au changement climatique cohérente et intégrée, comparativement aux Pays-Bas européens. 

Pourquoi une politique d'adaptation au changement climatique cohérente et intégrée a-t-elle été mise en œuvre aux Pays-Bas européens en 2016, alors qu'une décennie plus tard, aucun plan d'adaptation au changement climatique n'est toujours disponible pour l'île de Bonaire, et que l'on ignore quand il le sera ? Cela nécessite donc des explications supplémentaires.

Identifiant. au paragraphe 11.46.

Recevabilité des décisions déclaratoires invoquées

La Cour décide que, sur la base de l'article 8 de la CEDH, l'État a l'obligation légale de protéger le droit des habitants de Bonaire à la vie, à la santé, au bien-être et à la jouissance de leur propre culture contre les effets négatifs du changement climatique, et que l'État a manqué à cette obligation légale, en violation de l'interdiction de toute discrimination. Identifiant. au paragraphe 11.50. L’État peut être contraint par le tribunal de remplir ces obligations, sauf si certaines exceptions sont remplies. Identifiant. au paragraphe 11.51. La jurisprudence de la Cour suprême des Pays-Bas fournit deux considérations : la Cour ne peut pas intervenir dans le processus de décision politique lié à l'adoption de la législation, et un ordre législatif doit créer une réglementation qui s'applique également aux parties autres que celles impliquées dans la procédure. Identifiant. au paragraphe 11.53. 

En premier lieu :

Le fait que la Cour ne puisse intervenir dans le processus décisionnel politique relatif à l'élaboration des lois ne signifie pas qu'elle ne puisse en aucun cas s'immiscer dans le domaine de la prise de décision politique. En effet, conformément à l'article 94 de la Constitution, la Cour ne peut appliquer une loi si les dispositions de traités contraignants pour tous l'exigent. Toutefois, par le biais d'une injonction législative, la Cour ne peut s'ingérer dans la décision politique relative à l'opportunité d'adopter une loi au contenu précis et défini.

Identifiant. au paragraphe 11.53.1.

Deuxième point :

Le tribunal n'a pas le pouvoir de décider de manière contraignante pour tous la formulation d'un règlement législatif. Un décret législatif présente donc l'inconvénient que les tiers non parties à la procédure et, par conséquent, non liés par le jugement, le sont néanmoins (indirectement) du fait de son application.

Identifiant. au paragraphe 11.53.2.

Le tribunal n'est donc pas autorisé à promulguer des lois ayant un contenu spécifique, mais peut ordonner à l'État de prendre des mesures pour atteindre un objectif précis. Identifiant. au paragraphe 11.53.3. La cour rejette les ordonnances demandées par Greenpeace qui équivalaient à des ordonnances visant à promulguer une loi avec un contenu spécifique, mais conserve celles qui n’en ont pas. Identifiant. aux paragraphes 11.55-58.

Exécution provisoire

Les Pays-Bas ont demandé que les demandes soient déclarées provisoirement non exécutoires. Identifiant. au paragraphe 11.59. La Cour n'est pas d'accord, considérant que :

L’intérêt de Greenpeace (et des habitants de Bonaire) à ce que la mesure provisoire demandée soit exécutoire l’emporte sur celui de l’État à maintenir le statu quo. En effet, dans ce jugement, l’État est seulement tenu de respecter les obligations qu’il avait déjà contractées. Le respect de cette injonction peut être assuré, entre autres, par la mise en œuvre effective des règles et politiques déjà applicables et par la réalisation des projets en cours ou planifiés.

Identifiant. au paragraphe 11.62.

Conclusion

L’État a été condamné à payer les frais de procédure. Identifiant. au paragraphe 11.63.

La Cour a statué que les Pays-Bas ont violé et continuent de violer les droits fondamentaux des habitants de Bonaire, garantis par l'article 8 de la CEDH, en menant une politique climatique qui ne contribue pas équitablement aux efforts mondiaux de lutte contre le changement climatique, et qu'ils n'ont pas pris les mesures appropriées et en temps opportun pour protéger les habitants de Bonaire des effets du changement climatique et en omettant de les associer aux processus décisionnels. Identifiant. au paragraphe 12.1. 

Le tribunal ordonne à l'État d'intégrer des objectifs absolus de réduction des émissions pour l'ensemble de l'économie dans la législation nationale dans un délai de dix-huit mois suivant le jugement. Identifiant. au paragraphe 12.2. La Cour constate que les Pays-Bas ont violé l’article 14 et le douzième protocole de la CEDH en traitant les habitants de Bonaire différemment des Pays-Bas européens lors de la prise de mesures d’adaptation, et ordonne que les objectifs de mise en œuvre du plan national d’adaptation couvrent Bonaire. Identifiant. à 12,3-4.