Belize — BACONGO c. Ministère de l'Environnement et Belize Electric Company Limited (Jugement des Lords du Comité judiciaire du Conseil privé (29 janvier 2004) (Chalillo – 2 des 2 décisions du Conseil privé)

COPIE ANTICIPÉE

Appel du Conseil privé n° 47 de 2003

Alliance bélizienne pour la conservation, non gouvernementale
Organisations appelantes
v.
(1) Le ministère de l’Environnement et
(2) Belize Electric Company Limited Intimés

DEPUIS

LA COUR D'APPEL DU BELIZE
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JUGEMENT DES SEIGNEURS DU JUDICIAIRE
COMITÉ DU CONSEIL PRIVÉ,
Livré le 29 janvier 2004
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Présent à l'audience : -
Seigneur Steyn
Seigneur Hoffmann
Seigneur Rodger d'Earlsferry
Seigneur Walker de Gestingthorpe
Sir Andrew Leggatt
[Jugement majoritaire rendu par Lord Hoffmann]
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Bélize
1. Le Belize se trouve sur la côte caraïbe de l’Amérique centrale, bordé par le Mexique au nord et le Guatemala au sud et à l’ouest. Il est légèrement plus grand que le Pays de Galles mais beaucoup moins densément peuplé. Il y a mille deux cents ans, le Belize et ses régions voisines abritaient une civilisation maya florissante. Mais au IXème siècle, la guerre et la famine dépeuplèrent le pays. Les forêts se sont développées au-dessus des villes, des pyramides et des temples. Aujourd'hui, la plaine côtière est principalement constituée de mangroves et les vallées escarpées qui forment les pentes des montagnes Maya au sud-ouest sont couvertes de forêt. Pendant des centaines d'années, seuls des bûcherons occasionnels, des oiseaux forestiers et des singes hurleurs ont perturbé les ruines.

2. Le Belize moderne compte environ 260 000 habitants. Elle exporte du bois et cultive du sucre et d'autres produits tropicaux sur de petites superficies propices à la culture. L’armée britannique utilise depuis de nombreuses années les montagnes mayas pour entraîner ses soldats. Il existe une industrie touristique en pleine croissance qui attire les navires de croisière vers les cayes côtières et les visiteurs vers les ruines et la vie sauvage des forêts. Mais le pays reste relativement pauvre. Elle ne dispose pas de pétrole ni d'autres ressources naturelles similaires et a du mal à répondre à la demande croissante d'électricité.

Électricité
3. Le seul fournisseur d'électricité au Belize est Belize Electricity Limited (« BEL »), une filiale de Fortis Inc de Terre-Neuve. Jusqu'à il y a une dizaine d'années, elle produisait environ la moitié de l'électricité utilisée au Belize dans des centrales électriques fonctionnant au diesel, à partir de pétrole importé. Le reste a été fourni par la Comisión Federal de Electricidad (« CFE »), une entreprise publique mexicaine, dans le cadre d'un accord à long terme. Mais la capacité à laquelle le Belize peut faire appel est limitée à 25 MW, le prix est lié aux cours mondiaux du pétrole et, en période de pointe, il est cinq fois plus élevé que le tarif ordinaire. Le résultat est que les résidents béliziens paient l’électricité de leur maison environ deux fois plus que leurs voisins du Guatemala et du Mexique. Quoi qu'il en soit, l'accord CFE expire en 2008 et les exigences croissantes du Mexique font qu'il est incertain s'il sera renouvelé.

4. En 1992, BEL a décidé de construire une centrale hydroélectrique pour compléter les générateurs diesel. Elle a construit une usine sur la rivière Macal à Mollejón. Le Macal est une rivière qui prend sa source dans les montagnes Maya au sud et coule vers le nord à travers des vallées étroites pour rejoindre le fleuve Belize à environ 25 kilomètres au nord de Mollejón, près de la ville de San Ignacio. Le générateur a une puissance installée de 25,2 KW, mais il s'agit d'une centrale « au fil de l'eau », c'est-à-dire qu'aucune eau n'est retenue et que la production dépend des débits saisonniers de la rivière. Pendant la saison sèche, il y a peu d'eau dans le Macal et donc peu de production d'électricité, ce qui expose les consommateurs à des tarifs mexicains élevés ou à des coupures d'électricité, ou aux deux.

Le barrage de Chalillo
5. Fortis Inc s'est désormais lancé dans un projet hydroélectrique plus ambitieux. Elle propose (par l'intermédiaire d'une autre filiale appelée Belize Electrical Company Limited (« BECOL »)) de construire un barrage de 49,5 mètres de haut plus en amont de la rivière Macal, à Chalillo. Cela retiendra les eaux du Macal et de son affluent le Raspaculo pour créer un lac qui s'étendra sur environ 20 kilomètres en amont du Macal et une dizaine de kilomètres en amont du Raspaculo. L'objectif est de fournir une source d'eau permanente permettant à la centrale de Mollejón et à une nouvelle centrale de 7,3 MW à Chalillo de produire de l'électricité tout au long de l'année.

6. Le projet de barrage de Chalillo a suscité une forte opposition de la part des écologistes, non seulement au Belize mais au Canada, pays d'origine de Fortis Inc, aux États-Unis et même dans le monde entier. Le barrage inondera près de 10 kilomètres carrés de terres à la frontière entre la réserve forestière de Mountain Pine Ridge et le parc national de Chiquibul. Il s'agit de zones que le Belize a désignées pour être préservées en tant que ressources environnementales nationales en raison de l'importance des plantes et des animaux qui s'y trouvent. Au cours du siècle dernier, l'Amérique centrale a perdu 701 % de ses forêts à cause de l'exploitation humaine, mais les parcs nationaux du Belize offrent désormais un habitat sûr à de nombreuses espèces indigènes menacées d'extinction ailleurs. La région possède la plus forte densité de grands félins survivants (jaguar, puma et ocelot) d’Amérique centrale. Le crocodile de Morelet (espèce rare) vit dans les rivières. Des tapirs timides et secrets se promènent dans les bois. De magnifiques aras écarlates, dont seulement 1 000 environ existent encore dans le monde, nichent dans les arbres au bord des rivières.

7. On pourrait penser que 10 kilomètres carrés de plus ou de moins, ce n'est pas grand-chose en comparaison des 1 073 kilomètres carrés du seul parc national de Chiquibul. Mais l’étroite plaine inondable le long des rives du Macal et du Raspaculo a été décrite comme ayant une végétation unique qui en fait « l’une des régions biologiquement les plus riches et les plus diversifiées d’Amérique centrale ». Cet habitat fluvial sera bien entendu noyé lorsque le barrage sera plein.

8. La zone n’a également été que peu explorée à la recherche de sites archéologiques. Des traces de peuplement maya ont été trouvées dans les vallées. Rien n'indique la présence d'un site important comme la ville maya voisine de Caracol, découverte par des bûcherons à quelques kilomètres au nord en 1938, et qui aurait autrefois abrité plus de personnes que Belize City aujourd'hui. Mais personne ne peut être absolument certain de ce qui pourrait s’y trouver.

9. Malgré ces pertes environnementales potentielles, le gouvernement du Belize a décidé de donner son approbation à la construction du barrage. Il considère que les pertes sont compensées par les avantages pour la communauté de pouvoir produire davantage de sa propre électricité. C'est une décision que le gouvernement est en droit de prendre. Le Belize est un État souverain, ayant obtenu son indépendance du Royaume-Uni en 1981. Il possède une constitution qui garantit la démocratie et les droits de l'homme. Mais la question de savoir si le barrage doit ou non être construit ne soulève aucune question de droits de l’homme. Il s'agit d'une question de politique nationale qu'un gouvernement démocratiquement élu peut décider.

La procédure de contrôle judiciaire
10. Dans le litige qui a donné lieu à cet appel, un groupe d'organisations environnementales du Belize affirme que la décision de construire le barrage était illégale. Comme ces débats ont fait l'objet d'une grande publicité, il serait peut-être bon de préciser clairement ce que cela signifie. Personne ne suggère que le gouvernement du Belize n'avait pas le pouvoir d'autoriser la construction du barrage. On demande encore moins au tribunal de décider s’il a pris la bonne décision. Le différend porte entièrement sur la procédure par laquelle la décision a été prise. L'allégation est que le département du gouvernement de Belize qui a approuvé la construction du barrage n'a pas respecté les procédures que la loi exige d'observer avant qu'une telle approbation puisse être donnée.

11. Ces procédures sont contenues dans la loi sur la protection de l'environnement (lois du Belize, 2000 Rev, chapitre 328) (« la loi ») et dans le règlement de 1995 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement (SI 107 de 1995) (« le règlement »), pris en vertu de pouvoirs contenus dans la loi. En résumé, la loi et les règlements prévoient que toute personne entreprenant un projet susceptible de « affecter de manière significative l'environnement » doit faire réaliser une évaluation de l'impact environnemental (« EIE ») et la soumettre au ministère de l'Environnement (« DOE »). . La loi et les règlements prescrivent la forme et le contenu de l'EIE et établissent un organisme consultatif d'experts, le Comité national d'évaluation environnementale (« le NEAC »), pour conseiller le DOE sur l'adéquation (ou non) d'une EIE. Les travaux sur le projet ne pourront pas démarrer tant que le DOE, après avoir pris en compte l'avis du NEAC, n'aura pas approuvé l'EIE.

12. La législation du Belize a beaucoup en commun avec la législation d'un certain nombre d'autres pays qui exigent une certaine sorte d'étude environnementale avant que des projets importants puissent démarrer. Il ressemble, par exemple, aux régimes établis pour les États membres de l'Union européenne par la directive 85/337/CEE du Conseil (telle que modifiée), pour le Canada par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale SC 1992 et par une législation similaire dans les États d'Australie. Mais, comme leurs Seigneuries auront l'occasion de le remarquer lorsqu'elles examineront le statut du Belize plus en détail, il existe également des différences significatives. Ce que chaque système tente, à sa manière, d'assurer, c'est qu'une décision d'autoriser un projet susceptible d'avoir des effets environnementaux importants soit précédée par la divulgation publique d'autant d'informations pertinentes sur ces effets qu'il est raisonnablement possible d'en obtenir et par la possibilité d'un débat public sur les effets. questions qui sont soulevées.

13. Ces systèmes ont également en commun la distinction entre la procédure à suivre pour parvenir à la décision et le bien-fondé de la décision elle-même. La première est fixée par la loi et s'impose à l'autorité décisionnelle. Cette dernière relève entièrement de la compétence de cette autorité. Comme l'a dit le juge Linden à propos de la législation canadienne dans l'affaire Bow Valley Naturalists Society c. Ministre du Patrimoine canadien [2001] 2 CF 461, 494 (dans un passage cité par le juge en chef dans cette affaire) :
« La Cour doit s'assurer que les étapes de la Loi sont respectées, mais elle doit s'en remettre aux autorités responsables dans leurs déterminations de fond quant à la portée du projet, à l'étendue de l'examen préalable et à l'évaluation des effets cumulatifs à la lumière des les circonstances atténuantes proposées. Ce n'est pas aux juges de décider quels projets doivent être autorisés mais, tant qu'ils suivent la procédure légale, cela appartient aux autorités responsables.»

14. Les possibilités de malentendu sur cette question sont mises en évidence par le fait que l'avocat des appelants a présenté ses observations à la Commission en faisant observer que le projet générerait une quantité relativement faible d'électricité supplémentaire : « suffisamment pour alimenter deux ou trois hôtels ». . La capacité supplémentaire qui sera créée par le projet a été clairement indiquée dans les documents soumis au DOE. La question de savoir si cela suffisait à justifier la mise en œuvre du projet était une décision politique, non susceptible de révision devant un tribunal.

Le régime légal
15. Leurs Seigneuries doivent maintenant exposer plus en détail les termes de la législation du Belize. L'article 3 de la loi crée le DOE et lui confère de vastes pouvoirs et responsabilités en matière d'environnement. L’article 20(1) exige que toute personne ayant l’intention d’entreprendre un projet « susceptible d’avoir un impact significatif sur l’environnement » fasse réaliser une EIE par une personne dûment qualifiée et la soumette au DOE. L'article 20(2) précise, en termes généraux, le contenu d'une EIE. Il doit « identifier et évaluer » les effets du développement proposé sur une liste d’intérêts, notamment les êtres humains, la flore et la faune et le patrimoine culturel. L'article 21 donne au ministre chargé de l'environnement le pouvoir de remplir ces vastes exigences en édictant des règlements détaillés.

16. Le Règlement contient des dispositions d'examen préalable permettant au DOE de décider si un projet de développement nécessite ou non une EIE. Dans le cas présent, cela ne fait aucun doute. Le règlement 5 définit les exigences minimales pour une EIE. Il doit contenir :
a) une description des activités proposées;

(b) une description de l'environnement potentiellement affecté, y compris les informations spécifiques nécessaires pour identifier et évaluer l'effet environnemental des activités proposées ;

(c) une description des alternatives pratiques, le cas échéant ;

(d) une évaluation des impacts environnementaux probables ou potentiels des activités proposées et des solutions de rechange, y compris les effets directs et indirects, cumulatifs, à court terme et à long terme ;

(e) une identification et une description des mesures disponibles pour atténuer les impacts environnementaux négatifs de l'activité ou des activités proposées et une évaluation de ces mesures d'atténuation ;

(f) une indication des lacunes dans les connaissances et des incertitudes qui peuvent être rencontrées lors du calcul des informations requises.

17. Si une EIE est requise, le promoteur est tenu de soumettre un projet de termes de référence au DOE, qui décide s'ils sont adéquats et peut exiger qu'ils soient modifiés : règle 15. Au cours de l'évaluation, le promoteur doit fournir la possibilité de rencontrer des membres du public intéressés conformément à une procédure déterminée par le DOE : règle 18. La règle 19 définit en détail le format d'une EIE, en commençant par la page de couverture et en terminant par un résumé en termes non techniques .

18. L’EIE est ensuite soumise au DOE, qui l’examine pour déterminer si elle est conforme aux termes de référence et si une autre EIE est nécessaire ou si « un impact nocif important est indiqué ». En vertu du règlement 22(1), le DOE doit informer le promoteur de « sa décision » dans les 60 jours suivant la réception de l’EIE complétée. Si le promoteur est tenu de fournir davantage d'informations, l'EIE n'est pas « réputée terminée », c'est-à-dire que le délai de 60 jours ne commence à courir que lorsque les informations ont été fournies : règlement 22(3). Le pouvoir d'exiger du promoteur qu'il fournisse des informations supplémentaires ou qu'il effectue des travaux ou des études supplémentaires et qu'il modifie et soumette à nouveau l'EIE est contenu dans le règlement 23.

19. L'article 25 du Règlement prévoit la nomination du NEAC pour examiner toutes les EIE et conseiller le Ministère sur la question de savoir si elles fournissent suffisamment d'informations et si une audience publique est souhaitable ou nécessaire. Le NEAC est composé de neuf fonctionnaires issus de différents départements : le chef du DOE, appelé directeur de l'environnement (qui est président d'office), le directeur de la géologie et du pétrole, le commissaire à l'archéologie, etc., ainsi que deux non-fonctionnaires. -des représentants gouvernementaux nommés par le Ministre sur recommandation du DOE. Le règlement 26 définit en détail les questions que le NEAC doit prendre en compte dans son évaluation d'une EIE, telles que les effets environnementaux du projet, l'importance ou la gravité de ces effets, les commentaires du public et les mesures d'atténuation qui sont techniquement et économiquement réalisables. .

20. Il est curieux que la loi et le règlement aient été soulignés par le juge en chef : il n'est nulle part expressément indiqué que l'approbation du DOE après l'évaluation d'une EIE est nécessaire pour permettre la réalisation d'un projet. Il existe cependant des références indirectes qui indiquent clairement qu'une telle approbation est nécessaire : l'article 20(7) de la loi stipule qu'« une décision du [DOE] d'approuver une [EIE] peut être soumise à des conditions qui sont raisonnablement requises pour des raisons environnementales. à des fins », le règlement 22(2) stipule que jusqu'à ce que le promoteur soit « informé en vertu du sous-règlement (1) », il ne peut pas poursuivre l'entreprise ; le sous-règlement (1) parle du fait que le promoteur soit informé de la « décision » du DOE et le règlement 27(1) prévoit que si le DOE a décidé qu'un projet « ne doit pas aller de l'avant », le promoteur peut faire appel au ministre. Il a donc été accepté par toutes les parties que le pouvoir de décider si un projet doit aller de l'avant appartient au DOE.

L'EIE
21. Tel est le cadre statutaire. Leurs Seigneuries se tournent maintenant vers ce qui s'est passé. BECOL a commandé la préparation d'une EIE à Amec E & C Services Ltd (« Amec »), membre du célèbre groupe international d'ingénierie et de conseil Amec. Le coût substantiel du rapport a été supporté par l'Agence canadienne de développement international dans le cadre du budget d'aide étrangère de ce pays. La loi canadienne exige une évaluation environnementale des projets entrepris à l'extérieur du Canada en vertu du Règlement sur l'évaluation environnementale des projets à l'extérieur du Canada, pris en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. L'EIE a donc été rédigée en vue de se conformer aux régimes canadien et bélizien.

22. Sous couvert d'une lettre datée du 24 août 2001, M. Lynn Young, directeur de BECOL, a remis l'EIE à M. Ismael Fabro, directeur de l'environnement et président de droit du NEAC. Avec ses annexes, il comptait environ 1 500 pages et ne constituait manifestement pas une étude superficielle. Par exemple, Amec avait commandé une évaluation de l’impact sur la vie sauvage au Musée d’histoire naturelle de Londres. Ils ont surveillé les tapirs, les crocodiles de Morelet, les aras écarlates et d'autres espèces pendant trois mois début 2001.

23. Le 24 octobre 2001, le NEAC s'est réuni pour examiner l'EIE. L'une des représentantes non gouvernementales était Mme Candy Gonzalez, représentant l'Alliance bélizienne des organisations non gouvernementales pour la conservation (« BACONGO »), qui à son tour représentait un certain nombre d'organisations soucieuses de l'environnement. Un autre était M. Valdemar Andrade de l'Association des agences nationales de développement (« ANDA »), un autre groupe d'organisations non gouvernementales.

24. Le NEAC a passé la majeure partie de la journée à discuter de l'EIE, les membres attirant l'attention sur des questions relevant de leur intérêt ou de leur expertise sur lesquelles ils estimaient que davantage d'informations étaient nécessaires. Le DOE a écrit à M. Young pour lui dire que bien que le NEAC ait accepté l'EIE en tant que telle, il souhaitait plus d'informations « pour faciliter le processus de révision ». M. Young a répondu en fournissant certaines informations et en précisant que d'autres questions seraient développées dans le cadre d'un accord sur un plan de conformité environnementale (« PEC ») qui, il était entendu, fixerait les conditions environnementales d'obtention du consentement conformément à l'article 20. (7) de la Loi.

25. Le 31 octobre 2001, les membres du NEAC visitèrent les sites de Chalillo et de Mollejón et se réunirent à nouveau le 8 novembre. Après un ajournement jusqu'au lendemain matin pour permettre l'inspection des échantillons de roche (une question sur laquelle Leurs Seigneuries reviendront en temps voulu), ils ont voté le 9 novembre 2001 pour donner l'autorisation du projet sous réserve du respect d'un ECP et pour mettre en place un groupe de travail pour développer le DCE en consultation avec BECOL. Le vote en faveur de l'autorisation a été de 11 contre 1 (Mme Gonzalez de BACONGO dissidente).

Approbation du projet
26. Tout le monde semble avoir supposé que la décision du NEAC de recommander l'approbation comptait comme une approbation statutaire du projet. Le 21 novembre 2001, BECOL, BEL et le gouvernement du Belize ont signé un « Troisième accord-cadre » pour réglementer leurs relations de manière à tenir compte du fait que le barrage allait être construit. Au début de la nouvelle année, le gouvernement du Belize a commencé à construire la route d'accès pour permettre aux véhicules de travail d'accéder au site. Le 27 février 2002, BACONGO a déposé une demande modifiée de contrôle judiciaire de la « décision » de la NEAC. Le juge en chef a accordé l'autorisation le lendemain.

27. Entre-temps, les négociations sur les termes de l'ECP ont abouti. Il a été signé au nom de BECOL et du DOE le 5 avril 2002. Le même jour, M. Fabro a remis à M. Lynn une lettre officielle indiquant que, sous réserve du respect de l'ECP, le DOE avait accordé une « autorisation environnementale » pour le projet.

28. L'hypothèse selon laquelle la décision du NEAC de novembre constituait une approbation conditionnelle du projet était techniquement erronée. La loi précise clairement que le rôle du NEAC est consultatif et que le DOE est le décideur. Mais quand on considère que M. Fabro en tant que Directeur de l'Environnement était en pratique le DOE (le Belize est un petit pays) et qu'il était peu probable qu'il rejette la recommandation de l'organisme qu'il avait présidé et qui avait agi conformément à ses conseils, la confusion est compréhensible.

29. Les choses ont été clarifiées lorsque la procédure de contrôle judiciaire a été portée devant le juge en chef Conteh en juillet 2002. La demande a été modifiée pour inclure une contestation de la lettre de décision du DOE du 5 avril 2002. Le 19 décembre 2002, le juge en chef a rejeté la demande. Un appel devant la Cour d'appel a été rejeté le 31 mars 2003. BACONGO fait désormais appel auprès de Sa Majesté en Conseil.

Les motifs du recours
30. Comme cela arrive souvent, les motifs de contestation de la décision ont été développés et à la fois élargis et restreints au fur et à mesure que l'affaire progressait devant trois tribunaux. Devant le juge en chef en première instance, un certain nombre de points ont été soulevés, mais ils ont maintenant été abandonnés. Le principal argument retenu devant tous les tribunaux est que soit l'EIE n'était pas conforme aux dispositions de la loi et du règlement et qu'il n'y avait donc pas eu d'EIE au sens de la loi, soit que, compte tenu des lacunes de l'EIE, il était déraisonnable ou irrationnel pour le DOE de le considérer comme une base adéquate pour approuver le projet. Deuxièmement, il a été dit que le DOE avait agi illégalement en ne tenant pas d'audience publique avant de prendre sa décision. Troisièmement, il a été allégué devant le juge en chef que les membres du NEAC étaient partiaux en faveur du projet. Ce point a été abandonné par la Cour d'appel, mais les appelants ont cherché à le relancer devant Leurs Seigneuries sous une forme différente, notamment sous la forme d'une allégation de parti pris corporatif de la part du DOE.

31. Le juge en chef et la Cour d'appel ont rejeté les allégations selon lesquelles l'EIE était inadéquate ou selon lesquelles le DOE avait agi de manière déraisonnable ou irrationnelle en donnant son approbation. Devant Leurs Seigneuries, cet argument a été présenté sous une forme légèrement différente. On dit que certains éléments ont été omis de l'EIE mais qui auraient dû, d'un point de vue juridique, être inclus. Au lieu de cela, l’investigation de ces questions a été reportée ; laissée à traiter à la satisfaction mutuelle du promoteur et du DOE dans les conditions imposées par l’ECP. Le résultat est que les informations qui auraient dû faire partie du matériel publié pour le débat public sont désormais une question entre le promoteur et le gouvernement.

32. Il semble à leurs Seigneuries que, quelle que soit la manière dont l'argument est présenté, l'adéquation de l'EIE en tant que base de prise de décision reste contestée. Si la loi exigeait que les questions en question soient éclaircies dans le cadre de l'EIE, alors l'EIE était inadéquate, que ces questions figurent ou non dans l'ECP. S’ils n’ont pas dû être inclus dans l’EIE, celle-ci ne devient pas rétrospectivement inadéquate du fait qu’ils ont été inclus dans l’ECP.

33. Les requérants soutiennent que, étant donné que, après sa première réunion, le NEAC a demandé davantage d'informations, il s'ensuit que l'EIE n'en contenait pas suffisamment. Il ne remplissait donc pas les exigences de la loi. Leurs Seigneuries pensent que c'est une erreur. Le fait que le NEAC ait demandé des informations n’implique aucun jugement sur la question de savoir si l’EIE aurait autrement été inadéquate. Au contraire, les termes dans lesquels les renseignements ont été demandés indiquent clairement que l'EIE a été acceptée comme étant complète aux fins de la Loi et du Règlement. Après la première réunion, le DOE a écrit à BECOL, soulignant certaines omissions dans l'EIE, mais ajoutant :
"Malgré ces lacunes, l'EIE a été acceptée pour examen par le NEAC, mais il a été estimé que les informations suivantes sont demandées pour faciliter le processus de révision."
34. La référence à l’EIE « acceptée pour examen » a été faite en référence au règlement 22(1), qui exige que le DOE informe le promoteur de sa décision dans les 60 jours suivant la réception de l’« [EIE] terminée par le département". La lettre constituait donc un accusé de réception selon lequel l'EIE serait acceptée comme ayant été reçue par le DOE. En vertu du règlement 23, si l'EIE est « déficiente à quelque égard que ce soit », le DOE peut exiger, entre autres choses, du promoteur qu'il fournisse des informations supplémentaires. Si une telle demande est faite en raison de lacunes de l'EIE, la règle 22(3) prévoit qu'elle « ne sera pas considérée comme ayant été complétée » tant que des informations complémentaires n'auront pas été fournies à la satisfaction du Département. Ainsi, la lettre du DOE indiquait clairement que la demande d'informations n'était pas une demande officielle du Département pour cause de carence. Il s'agissait d'une demande informelle du NEAC, qui avait accepté l'EIE mais souhaitait des informations supplémentaires « pour faciliter le processus de révision ».

35. L’effet précis de la demande d’informations a été soulevé par un membre du NEAC (vraisemblablement le représentant de BACONGO) lors de sa réunion du 8 novembre 2001. Elle a déclaré qu’à son avis, l’EIE « n’avait pas été acceptée pour examen et qu’elle n’a été approuvée que sous réserve de la réception d’autres informations ». Le Président répond que ce n'est pas le cas :
« Le président a informé le membre que lors de la dernière réunion, le NEAC avait convenu d'examiner l'EIE avec des informations supplémentaires. »

36. Ce point de vue semble avoir été partagé par les autres membres du NEAC qui ont ensuite approuvé l'EIE le lendemain. Ainsi, l'affirmation des appelants selon laquelle l'EIE a laissé les « questions clés » pour une enquête ultérieure n'est pas étayée par la manière dont la NEAC a traité l'affaire.

37. Leurs Seigneuries procèdent donc à l'examen des motifs pour lesquels l'EIE aurait été déficiente.

Géologie
38. La lacune alléguée sur laquelle les appelants ont le plus insisté dans leurs arguments devant la Commission concernait les renseignements sur la géologie du lit du Macal sur le site du barrage. Cette critique est à part car elle implique non pas une omission mais une erreur. L'EIE contenait une erreur géologique.

39. Le site se compose d'un fond de vallée d'environ 100 mètres de large à environ 365 mètres au-dessus du niveau de la mer, avec des côtés en forte pente. Les pentes qui formeront les culées du barrage s'élèvent d'une cinquantaine de mètres jusqu'au déversoir. Une étude géologique avait été réalisée par Agra CI Power (une société canadienne devenue depuis partie du groupe Amec) pour BEL en 1999 et elle était annexée à l'EIE de 2001. Swissboring, une entreprise de carottage, avait foré des trous à différents endroits et envoyé des échantillons de roche pour analyse en laboratoire au Costa Rica. Les géologues ont conclu que, même si les flancs de la vallée étaient constitués de grès de Santa Rosa, caractéristique de toute la région, le fond de la vallée était constitué de granit. Cela a été une surprise pour les géologues locaux : de nombreuses études géologiques antérieures n'avaient détecté aucun granit dans la région et les cartes géologiques le montraient comme du grès.

40. Lors de la première réunion du NEAC, le 24 octobre, M. Andre Cho, du Département de géologie et de pétrole, a exprimé des doutes quant à la présence de granite à Chalillo (« les types de roches identifiés n'étaient pas susceptibles d'exister dans cette zone »). Lors de l'inspection du 31 octobre, il a pris sa pioche et son marteau et s'est assuré que le fond de la vallée était du même grès que le reste de la zone environnante. Lors de la réunion du 8 novembre, un débat approfondi a eu lieu sur la question. M. Cho aurait déclaré :
«Le député a remis en question l'exactitude des informations géologiques. Le grès convient à la construction de barrages, mais la conception du barrage doit tenir compte de ce type de roche. Afin de garantir que le barrage ne se fissure pas, les fondations et les côtés devraient être ancrés. [M. Cho] a estimé que le NEAC ne devrait pas accepter les informations géologiques car elles sont inexactes. Il a été suggéré que si l’autorisation est accordée, certaines zones du barrage devront être injectées comme mesure d’atténuation de la pente.

41. Les représentants de BECOL ont ensuite été admis à la réunion et les préoccupations de M. Cho leur ont été exposées. Ils ont déclaré que des personnes hautement qualifiées avaient effectué les forages et les carottages et que les échantillons pourraient être inspectés le lendemain et que M. Cho pourrait avoir une réunion par téléconférence avec les géologues responsables de l'EIE. Le 9 novembre, M. Cho (accompagné de M. Fabro et de Mme Gonzalez) a vu les échantillons. Il était plus que jamais convaincu qu'il s'agissait de grès. La téléconférence n'a pas été concluante : le géologue canadien a insisté sur le fait qu'il s'agissait de granit. Il a été convenu qu'une nouvelle opinion indépendante serait sollicitée.

42. Le même après-midi, le NEAC s'est à nouveau réuni. M. Cho a souligné qu'il « ne remettait pas en question la compétence des roches pour la construction d'un barrage mais plutôt l'exactitude de la description des roches ». M. Fabro, en tant que président, a proposé une voie à suivre. Il a déclaré que les divergences d'opinions entre les géologues ne semblaient pas affecter la possibilité de construire le barrage. Le NEAC devrait donc prendre une décision de principe quant à la nécessité ou non de construire un barrage. D'autres géologues seraient invités à faire une autre évaluation et si M. Cho avait raison, "les problèmes liés aux ajustements de la conception technique seront abordés dans l'ECP".

43. Le NEAC a accepté cet avis et a approuvé le projet sous réserve d'enquêtes plus approfondies sur deux points. Premièrement, des questions ont été soulevées quant à savoir si les rives du lac qui seraient formées par le barrage seraient étanches ou s'il y aurait des fuites. Le calcaire de surface de la région a tendance à être karsitique, c'est-à-dire contenant des cavernes et des canaux par lesquels l'eau peut s'échapper. M. Zulfiquar Aziz d'Amec a étudié la zone pendant neuf jours et a conclu qu'il n'y avait pas de calcaire sous le bord du réservoir. Le réservoir serait entièrement constitué de grès de Santa Rosa qui ne coulerait pas. Deuxièmement, il devait y avoir une étude géologique indépendante pour trancher la question épineuse de savoir si le fond de la vallée était du grès ou du granit. Cela a été commandé par l'inspecteur des mines, chef du département de géologie et de pétrole de M. Cho. Il a été préparé par Jean Cornec et Craig Moore et signé par eux le 3 mai 2002. Il concluait que M. Cho avait raison et que le fond de la vallée était en grès comme le reste du site. Il a attiré l'attention sur les « schistes graphitiques faibles » sur la culée droite du barrage qui, selon lui, devraient être pris en compte dans la conception technique et la construction du barrage. Mais cela était cohérent avec l'EIA, qui avait déclaré que les flancs de la vallée étaient constitués de grès, notamment de schistes. Le rapport Cornec indique que la conception devrait également tenir compte de la proximité d'une faille majeure. Cette observation a plutôt irrité BECOL, qui a fait remarquer que la faille en question n'avait montré aucun mouvement depuis 65 millions d'années. Néanmoins, le barrage était destiné à être construit selon les spécifications californiennes. Le rapport Cornec concluait que si ces éléments étaient pris en compte, le site était géologiquement adapté à la construction d'un barrage.

44. Pour une raison quelconque, ce rapport n'a été divulgué aux appelants que très peu de temps avant l'audition de l'appel par la Commission. La divulgation a donné lieu à un échange houleux d’affidavits et d’observations. Mais la question est de savoir si le DOE a agi légalement en approuvant le projet alors que l'EIA avait déclaré que le fond de la vallée était en granit et qu'il existait un doute substantiel sur la véracité de cette affirmation.
45. Leurs Seigneuries pensent que la question dépend de la question de savoir si le fait que le fond de la vallée soit constitué de grès plutôt que de granit a eu une incidence environnementale significative. Si cela devait affecter la sécurité du barrage, ce serait évidemment le cas. Les effets environnementaux incluent les effets sur les humains et certains habitants des villages et villes en aval du barrage ont exprimé leur inquiétude quant à la possibilité qu'une masse d'eau descende sur eux. Intuitivement, si l’on pense aux qualités proverbiales des fondations du granit et du sable respectivement, il pourrait sembler que la différence était substantielle. Mais le grès de Santa Rosa du Permien ou Trias est très ancien (environ 250 millions d'années), très dur et, comme l'a rapporté M. Aziz, imperméable. Aucun des géologues n'a mis en doute l'aptitude du site à accueillir un barrage.

46. Le NEAC semble avoir accepté ce point de vue. Même si M. Cho était fermement convaincu que la roche était du grès, il a voté en faveur de l'approbation. M. Fabro, en tant que président du NEAC et chef du DOE, dit que lorsqu'il a voté et a ensuite donné son approbation au nom du DOE, il pensait également qu'il s'agissait de grès.

47. Peut-être plus précisément, aucun ingénieur ayant l'expérience de la construction de barrages n'a déclaré que la classification de la roche était significative en tant que telle. Jeremy Gilbert Green, un ingénieur civil qui a assisté à la réunion finale du NEAC au nom d'Amec, a déclaré que les caractéristiques physiques de la roche avaient été minutieusement testées et qu'il ne lui importait pas vraiment qu'il s'agisse de granit ou de grès. La conception du barrage n'était pas basée sur la classification de la roche mais sur « une analyse en laboratoire de ses caractéristiques portantes et de sa perméabilité à l'eau ». Les appelants affirment qu'ils ne contestent pas la possibilité de construire une sorte de barrage sur du grès. Mais un tel barrage serait quelque chose de différent de celui envisagé par l’EIA, construit sur du granit. Il n'y a cependant aucune preuve de la différence et rien ne contredit l'affirmation de M. Gilbert Green selon laquelle ce qui compte, ce sont les propriétés physiques de la roche et non son origine ignée ou sédimentaire.

48. Leurs Seigneuries ne considèrent donc pas que l'erreur géologique dans l'EIE était d'une telle importance qu'elle l'empêchait de satisfaire aux exigences de la loi ou de constituer une base appropriée pour l'approbation par le DOE.

Autres déficiences alléguées
49. Leurs Seigneuries abordent ensuite les prétendues carences dans les informations concernant les sites archéologiques, la vie sauvage et les plantes rares. Étant donné que l'affaire des appelants soulève sous chacun de ces points le même point de principe, à savoir que le DOE a illégalement reporté l'enquête sur des questions importantes qui auraient dû être couvertes par l'EIE, Leurs Seigneuries exposeront les faits dans chaque cas, puis essayez de rapprocher les fils.

Archéologie
50. L'article 20(2) de la loi prescrit qu'une EIE doit identifier et évaluer l'effet du développement sur « le patrimoine culturel », qui inclut certainement les sites mayas disséminés à Belize.

51. La section archéologique de l'EIE décrit la zone du projet comme « l'une des régions les moins bien comprises de la zone maya connue du Belize ». Une équipe archéologique a commencé avec « des procédures standard basées sur la topographie, la végétation, le sol et la répartition de l’eau », comme le montrent les cartes disponibles qui –
« indiquait que les sites archéologiques étaient limités aux catégories suivantes : centres mayas mineurs, carrières et sites lithiques, zones d'habitation clairsemées et éventuelles formations de grottes. »

52. La recherche de ces aiguilles dans la botte de foin de Macal/Raspaculo s'est limitée à une « enquête par transect », c'est-à-dire à un échantillonnage de la zone de manière à « maximiser les chances que le nombre et l'emplacement des sites dans la zone d'enquête étaient représentatifs de la zone globale du projet ». Cette méthode a permis à l'équipe de « développer un ensemble de données complet afin de postuler la probabilité de sites dans d'autres endroits dans la zone du projet ».

53. L'enquête a révélé quelques vestiges de petites colonies mayas, dont « dix structures orientées pour former une place privée » et « cinq structures élevées sur une plate-forme » (rapport d'EIE, partie 2, vol 4, paragraphe 4.6.7). . Le rapport d’enquête a conclu que –
« Ces sites ne sont pas documentés et aucune information archéologique n'est connue sur le peuplement et les données historiques de cette région. On ne peut que postuler que les Mayas utilisaient intensivement les ressources de la région, comme le suggèrent les nombreuses anciennes colonies le long de la plaine inondable fluviale.

54. Une étude distincte a été réalisée le long du tracé du câble électrique proposé pour transporter l'électricité de Chalillo à Mollejón par le Dr Jaime Awe, directeur de l'archéologie du gouvernement du Belize, et M. David Lee. Elle a également utilisé une méthode de transect et a trouvé deux anciennes structures de plate-forme dans le couloir de ligne électrique proposé, une à douze mètres et cinq autres à une plus grande distance. Le rapport suggère diverses formes pour éviter les dommages, certaines plus coûteuses que les autres. L'une consistait à les déterrer et à les déplacer ailleurs (très coûteux) et une autre consistait à éviter de placer les pylônes dessus (le moins coûteux si cela était techniquement réalisable).

55. L’EIA a présenté ces informations avec le commentaire (au paragraphe 6.2.3.6) selon lequel elle proposait de consulter le commissaire à l’archéologie du Belize sur les « mesures d’atténuation » nécessaires, concluant que si celles-ci étaient mises en œuvre, « des effets négatifs résiduels importants sont peu probables ».

56. M. George Thompson, commissaire par intérim à l'archéologie, était membre du NEAC. Il a déclaré que les sites découverts lors des enquêtes étaient « pour la plupart de petits monticules correspondant aux anciens modèles de peuplement maya » qui « peuvent être trouvés partout au Belize ». L'intérêt du Département d'Archéologie était d'essayer de déterminer quelle avait été l'ancienne population de la région ; cela pourrait être fait en échantillonnant les monticules pour déterminer « les niveaux d’activité et la période d’occupation ». Mais il a estimé que ces informations pourraient être compilées par une enquête financée par BECOL et stipulée dans l'ECP. L'EIE était selon lui « complète et satisfaisante ».

57. L'ECP a donc prévu des études archéologiques pendant la construction et même, aux altitudes plus élevées, pendant les saisons sèches après le remplissage du barrage.

58. Les requérants soutiennent qu'il était illégal de retarder l'enquête démographique jusqu'à une date ultérieure. Cela aurait dû être fait dans le cadre de l’EIE.

Faune
59. Le rapport commandé par Amec au Musée d'Histoire Naturelle de Londres ne fait aucune différence dans sa description des dommages potentiels causés à la vie sauvage, dont on dit qu'elle dépend de l'habitat riverain pour sa subsistance et son abri. S'il fallait insister davantage, elle a été suivie d'une lettre personnelle datée du 17 septembre 2001 adressée à tous les membres du NEAC par le lieutenant-colonel Alastair Rogers, un soldat britannique qui avait été rédacteur-conseil lors de la production du rapport et avait lui-même dirigé cinq Expéditions scientifiques du service conjoint dans le Haut Raspaculo. Il a écrit:
« Il est absolument clair que la construction d’un barrage à Chalillo entraînerait des impacts environnementaux négatifs majeurs et irréversibles d’importance nationale et internationale – et qu’aucune mesure d’atténuation efficace ne serait possible. Le projet détruirait la grande majorité d’un habitat critique et unique, menaçant la dernière population viable de nombreuses espèces sauvages vulnérables et menacées au Belize et supprimant les aires d’alimentation vitales pour les oiseaux migrateurs.

60. L'EIE n'a pas apporté beaucoup de réconfort en ce qui concerne les mesures proposées pour atténuer l'impact du barrage. Les tapirs seraient menacés par les braconniers si le manque de nourriture les conduisait vers des zones plus peuplées ; des mesures plus strictes pour faire respecter l'interdiction de les chasser ont été suggérées. La fourniture de nichoirs aux aras écarlates a été tentée avec un succès très limité, mais elle pourrait être réessayée. Les crocodiles de Morelet pouvaient être capturés et déplacés en amont, mais personne ne savait s'ils y prospéreraient.

61. En outre, le Musée d'histoire naturelle a suggéré que des recherches supplémentaires étaient nécessaires pour « détailler plus précisément l'ampleur des impacts identifiés et évaluer d'autres effets sur la vie sauvage ». Celles-ci comprenaient l’examen d’autres espèces et « d’autres études pluriannuelles », y compris les mouvements saisonniers de l’ara écarlate.

62. L'ECP a demandé à BECOL de parrainer un projet pilote de nichoirs, pour fournir des nids en dehors de la zone de retenue pour les « couples nicheurs déplacés ». La chasse aux personnes travaillant sur le barrage devait être strictement interdite et des mesures devaient être prises pour réduire les perturbations des poissons. BECOL devait également financer des enquêtes sur la vie sauvage, d'abord tous les deux ans, puis tous les cinq ans.

63. Les appelants soutiennent que l'EIE était inadéquate parce qu'elle n'avait identifié aucune mesure d'atténuation efficace ni inclus les recherches plus approfondies suggérées par le Musée d'histoire naturelle.

Plantes rares
64. L'EIE a identifié deux espèces végétales dans la zone du barrage classées au niveau international comme étant en péril : le palmier à piment argenté (schippia concolor) et un cycas en bambou (ceratozomia Robusta). Il propose que celles qui pourraient être trouvées soient déterrées et plantées ailleurs : de tels programmes de transplantation ont été couronnés de succès avec d'autres espèces végétales en péril, bien que cela n'ait pas été prouvé pour les deux en question. Il a proposé une étude plus approfondie pour localiser les usines avant le début de la construction et le développement d'un programme de transplantation.
65. Le DCE n'exigeait pas spécifiquement qu'on s'occupe des palmiers et des cycas, mais exigeait que le défrichement de la végétation soit effectué en grande partie manuellement.

66. Les requérants soutiennent que les mesures d'atténuation pour les plantes rares auraient dû être développées plus en détail dans l'EIE. Il n’était pas légal de remettre ces questions à plus tard.

Conclusions sur l'archéologie, la faune et les plantes rares.
67. Le Juge en chef et la Cour d'appel ont été impressionnés par la rigueur de l'EIE dans son étude des vestiges archéologiques, de la vie sauvage et des plantes. La possibilité de ruines inconnues, les oiseaux, animaux et plantes en péril ont été clairement identifiés. Les propositions d'atténuation montrent qu'on évite soigneusement toute tentative de passer sous silence les dommages environnementaux potentiels.

68. La règle 7 dispose que « la portée et l'étendue de l'[EIE] seront déterminées par le DOE ». Il appartient au DOE d’approuver les termes de référence (règlement 16) et de décider si l’EIE est conforme à ces termes. Il appartient au DOE de décider s'il est nécessaire d'exiger des travaux ou des études supplémentaires ou de fournir des informations complémentaires. Il semble s'ensuivre à leurs Seigneuries que la question de savoir si l'EIE est conforme à la loi et aux règlements, tant en ce qui concerne la fourniture d'éléments pour le débat public que la fourniture d'une base appropriée pour la prise de décision, est principalement confiée au DOE. La décision d'accepter l'EIE ne devrait donc pas être annulée, sauf en vertu de principes établis de droit administratif : comparer Sullivan J dans R contre Rochdale Metropolitan Borough Council, ex p Milne [2001] Env LR 406, 433. À cette fin, il est nécessaire de aux appelants de démontrer que le DOE a agi de manière irrationnelle ou de manière à faire échouer l'objectif que vise à atteindre une EIE.

69. Le motif pour lequel les appelants soutiennent qu'ils peuvent satisfaire à cette exigence exigeante est que le DOE a reporté l'examen de questions qui auraient dû être contenues dans l'EIE. Mais, comme Leurs Seigneuries l’ont fait observer, cela ne fait que soulever la question de savoir ce qui aurait dû figurer dans l’EIE. Le juge en chef et la Cour d'appel ont cité avec approbation les remarques du juge Cripps de la Cour foncière et environnementale de Nouvelle-Galles du Sud dans l'affaire Prineas contre Forestry Commission of New South Wales (1983) 49 LGRA 402, 417 :
« Je ne pense pas que la [statut]… impose à une autorité chargée de déterminer, lors de la préparation d’une étude d’impact environnemental, une norme de perfection absolue ou une norme de conformité mesurée par aucune autre considération que la question de savoir s’il est effectivement possible de mener l’enquête. Je ne pense pas que le législateur ait ordonné aux autorités de détermination d'ignorer des questions telles que l'argent, le temps, la main-d'œuvre, etc. À mon avis, il faut intégrer dans l'obligation légale une notion de caractère raisonnable… [À condition qu'une étude d'impact environnemental soit exhaustive dans son contenu. traitement du sujet, objectif dans son approche et répond à l’exigence d’alerter le décideur et les membres du public… de l’effet de l’activité sur l’environnement et des conséquences pour la communauté inhérentes à la réalisation ou à la non-réalisation de l’activité, il répond aux normes imposées par la réglementation. Le fait que l’étude d’impact environnemental ne couvre pas tous les sujets et n’explore pas toutes les pistes préconisées par les experts ne l’invalide pas nécessairement ni n’exige de constater qu’elle n’est pas substantiellement conforme à la loi et à la réglementation.

70. Leurs Seigneuries adoptent également respectueusement ces observations. Il n’est pas nécessaire qu’une EIE poursuive des enquêtes pour résoudre tous les problèmes. Cela relève non seulement du bon sens, mais est également envisagé par les termes de la législation bélizienne elle-même. Ainsi, la réglementation 5(f) stipule qu'une EIE doit inclure une indication des « lacunes dans les connaissances et des incertitudes qui peuvent être rencontrées lors du calcul des informations requises » et la réglementation 19(b), prescrivant la forme d'une EIE, indique qu'elle doit contenir une synthèse qui met en évidence les « conclusions, les domaines de controverse et les questions restant à résoudre ».

71. Le contrôle environnemental au Belize est un processus itératif qui ne s'arrête pas à l'approbation de l'EIE. La loi prévoit expressément une approbation soumise à conditions (article 20(7)), comme cela a été accordé dans cette affaire. Une EIE doit inclure un plan de surveillance et le NEAC doit considérer la nécessité d'un « programme de suivi ». De l'avis de leurs Seigneuries, il est donc erroné d'aborder une EIE comme si elle représentait la dernière opportunité d'exercer un contrôle sur un projet susceptible de nuire à l'environnement.

72. Les appelants se sont appuyés sur la décision du juge Harrison dans l'affaire R contre Cornwall County Council, ex parte Hardy [2001] Env LR 25. Leurs Seigneuries n'expriment aucune opinion sur l'exactitude de cette décision en ce qui concerne l'anglais (ou peut-être l'européen). loi; elle repose sur l'interaction entre les deux directives européennes : la directive sur les évaluations environnementales (85/337/CEE) et la directive Habitats (92/43 CEE). Cette dernière directive prévoit la protection stricte d'une certaine espèce de chauve-souris. Le promoteur souhaitait combler certains puits de mine dans lesquels il y avait des raisons de croire que les chauves-souris pourraient vivre. L'autorité chargée de l'urbanisme a donné son autorisation à condition qu'avant de remplir les puits, une enquête soit entreprise pour déterminer si des chauves-souris s'y trouvaient. Le juge a décidé que c'était déraisonnable. Les termes de la directive Habitats exigeaient impérativement qu'avant l'octroi du permis de construire, une évaluation environnementale soit entreprise, comprenant une étude des chauves-souris. La condition selon laquelle une telle enquête devrait être entreprise plus tard (« lorsque les mêmes exigences en matière de publicité et de consultation ne s’appliquent pas ») n’était pas suffisante : paragraphe 62.

73. Leurs Seigneuries se contenteront d'observer que le contexte statutaire de cette décision était totalement différent de celui qui existe au Belize. Dans le cas présent, ils estiment qu'il est impossible de dire que l'EIE n'était pas suffisante pour répondre aux exigences de la législation pertinente.

Audience publique.
74. La question de savoir si une audience publique aurait dû avoir lieu constitue un moyen d’appel tout à fait distinct. Le règlement 24(1) prévoit que le DOE, « sur recommandation du [NEAC], peut exiger une audience publique… ». Le règlement 24(2) précise certaines questions dont le DOE doit tenir compte pour décider si un projet nécessite une audience publique. Ils comprennent l'ampleur de l'impact environnemental, le degré d'intérêt du public pour le projet et la complexité du problème.

75. La première question est de savoir si la NEAC a recommandé une audience publique, puisque le pouvoir du DOE d’ordonner une audience publique dépend de la recommandation de la NEAC. Elle a débattu de cette question le 9 novembre 2001. Le président s'est opposé à la tenue d'une audition avant que la décision ne soit prise. Le projet a fait l'objet d'une énorme publicité et de vastes consultations ont eu lieu au cours de la préparation de l'EIE. Rien de nouveau n’était susceptible d’émerger. Il a suggéré que des consultations publiques pourraient avoir lieu après que la décision ait été prise pour obtenir des suggestions sur des mesures d'atténuation supplémentaires qui pourraient être incluses dans le DCE.

76. Un vote a eu lieu : les dix membres officiels ont voté pour des consultations publiques après la décision et les deux membres d'ONG ont voté pour une audience publique avant la décision.

77. Le 14 janvier 2000, le DOE a organisé un colloque national sur l'état de l'environnement à Belize City. Plus de 300 personnes y ont participé et l'une des séances était consacrée au barrage de Chalillo. Le DOE a considéré que cela était suffisant pour satisfaire à la recommandation de consultation publique formulée par le NEAC.

78. Le NEAC a-t-il recommandé une audience publique ? Les appelants affirment que l'audience envisagée par la norme 24 est celle qui a lieu avant que la décision ne soit prise. Son objectif est de permettre au public de contribuer au processus décisionnel. Le règlement 24(2)(a) et (b) parle du « projet proposé », et non d’un projet déjà en cours. Si c’est ce que le règlement 24 entend par audience publique, alors la NEAC n’en a clairement pas recommandé une. Le vote devait trancher précisément sur cette question. La consultation publique qu'elle recommande doit être considérée comme extra-légale.

79. D’un autre côté, l’un des objectifs d’une audience publique mentionnée à l’article 24(2)(c) est qu’elle peut « aider le promoteur à s’acquitter de ses responsabilités ». Il n’y a aucune raison pour qu’une audience après la décision ne serve pas un tel objectif. Le juge en chef, qui a estimé que la NEAC avait recommandé la tenue d'une audience publique, a estimé que celle-ci pouvait encore servir après une décision et a ordonné qu'une telle audience soit tenue. Conformément à son ordre, elle a eu lieu le 16 janvier 2003.

80. Il s’ensuit que si une audience publique légale doit avoir lieu avant la décision, le NEAC n’en a pas recommandé une et le DOE n’avait donc pas le pouvoir de l’exiger. En revanche, si elle peut avoir lieu après approbation, elle a déjà eu lieu. Bien qu’il ne soit pas nécessaire de trancher la question, Leurs Seigneuries estiment que la majorité de la Cour d’appel avait raison de dire que même si le NEAC devait être considéré comme ayant recommandé la tenue d’une audience publique statutaire, le DOE n’était pas obligé d’en tenir une. Le règlement 24 confère un pouvoir discrétionnaire et la décision de ne pas en organiser un, dans les circonstances décrites dans le procès-verbal du NEAC, ne peut être considérée comme irrationnelle.

Biais
81. The allegation of bias against the members of the NEAC was abandoned in the Court of Appeal and the appellants sought to revive it before their Lordships in the form of an allegation of bias against the DOE. The difference is important: the allegation against the NEAC is that it was biased at the time it made its decision on 9 November 2001; the allegation against the DOE is that it was biased when it wrote the decision letter on 5 April 2002. The first allegation was explored before the Chief Justice and rejected. The second, which is based entirely upon what happened after the NEAC made its recommendation, has not been explored at all. It is said that once the NEAC had recommended approval, the government (including the DOE) acted as if the decision to approve the dam had already been made. It entered into the Third Master Agreement with BECOL, undertook to carry forward its side of the project and commenced work on the access road. But the question of whether these acts showed bias on the part of the DOE has never been in issue and their Lordships think that it is not open to the appellants to raise it now.

82. In any case, their Lordships think that the allegation is unsustainable. They have already referred to what appears to have been the assumption in governmental circles that the NEAC’s recommendation constituted approval of the project. Although this may have been technically incorrect, it does not show that the DOE, in the person of Mr Fabro, had closed his mind to any further evidence or representations which might be made before the DOE gave its consent. The appellants rely upon statements about what amounts to bias in judicial proceedings. But the DOE, in granting approval, was not exercising a judicial function. It was making a political decision about the public interest. In arriving at that decision, it had fairly to apply the procedures prescribed by the Act and Regulations. But there is nothing to show that the DOE did not do so.

Conclusion
83. Their Lordships will humbly advise Her Majesty that the appeal should be dismissed. Their Lordships will consider written submissions from the parties on the question of costs to be delivered in accordance with directions to be given by the Registrar.
_______________________

Dissenting judgment delivered by
Seigneur Walker de Gestingthorpe

84. I have the misfortune to differ from the majority of the Board as to the disposal of this appeal. It would not be appropriate to set out my reasons at great length and it is difficult to set them out briefly. However, I feel constrained to try to explain why I differ, respectfully but profoundly, from the view of the majority.

85. In R v Lancashire County Council ex parte Huddleston [1986] 2 All ER 941, Sir John Donaldson MR (with whom the other members of the Court of Appeal agreed), having referred to the preliminary stage of obtaining leave to seek judicial review, said (at page 945),
“But in my judgment the position is quite different if and when the applicant can satisfy a judge of the public law court that the facts disclosed by her are sufficient to entitle her to apply for judicial review of the decision. Then it becomes the duty of the respondent to make full and fair disclosure.

Notwithstanding that the courts have for centuries exercised a limited supervisory jurisdiction by means of the prerogative writs, the wider remedy of judicial review and the evolution of what is, in effect, a specialist administrative or public law court is a post-war development. This development has created a new relationship between the courts and those who derive their authority from the public law, one of partnership based on a common aim, namely the maintenance of the highest standards of public administration.”

The Master of the Rolls then referred to the submission that it was not for the public authority to make out the applicant’s case for him, and said,
“This, in my judgment, is only partially correct. Certainly it is for the applicant to satisfy the court of his entitlement to judicial review and it is for the respondent to resist his application, if it considers it to be unjustified. But it is a process which falls to be conducted with all the cards face upwards on the table and the vast majority of the cards will start in the authority’s hands.”

86. Similar observations have been made in many later cases, including several decisions of the House of Lords. It is now clear that proceedings for judicial review should not be conducted in the same manner as hard-fought commercial litigation. A respondent authority owes a duty to the court to cooperate and to make candid disclosure, by way of affidavit, of the relevant facts and (so far as they are not apparent from contemporaneous documents which have been disclosed) the reasoning behind the decision challenged in the judicial review proceedings.

87. In this case that duty certainly rested on the first respondent, the Department of the Environment of Belize (“the DoE”). In my opinion it also rested on the second respondent, Belize Electricity Company Ltd (“BECOL”). Although BECOL has been put forward as an independent commercial concern, it is clear from the evidence (including the franchise agreement forming part of the so-called Third Master Agreement dated 21 November 2001, which contains unusually wide waivers and indemnities entered into by the Government in favour of BECOL) that there is a very close identity of interest between these parties. They are in effect partners in an important public works project. This has been relied on by the appellant, the Belize Alliance of Conservation Non-Governmental Organisations (“BACONGO”) as a ground establishing perceived bias in the decision-making progress. But for present purposes its most important consequence is that BECOL was also, in my opinion, under a duty to make candid disclosure to the court.

88. The background facts of this matter are set out in outline in the judgment of the Board on BACONGO’s application for a conservatory injunction which was refused on 13 August 2003 (now reported as a practice note at [2003] 1 WLR 2839). It is however necessary and possible (although only as a result of very late disclosure of documents by the respondents) to fill in some important gaps in the sequence of events outlined in the earlier judgment. It is now apparent that the respondents failed in their duty of disclosure to the Chief Justice of Belize at a prolonged hearing which began in April 2002 (with a preliminary ruling on 22 April) and continued during the last fortnight of July 2002 (with judgment given on 19 December 2002); to the Court of Appeal of Belize at a hearing which took place during the last week of March 2003 (with judgment given on 24 April 2003); and to the Board at the hearing which took place on 30 July 2003 (with judgment given on 13 August 2003). I must at once add, and emphasise, that I apportion no blame whatsoever to the English counsel and solicitors who appeared for the respondents before the Board. On the contrary, it is clear that it was their decision (possibly unwelcome to their lay clients) to disclose documents (in particular, the Cornec Report and the Core Labs Report) which had previously been withheld.

89. The very late disclosure of these documents was followed by some even later affidavit evidence from Mr Ismael Fabro, whose part in this matter is of central importance. Mr Richard Clayton QC, appearing for BACONGO, submitted that parts of Mr Fabro’s late evidence were incredible and should not be accepted. In order to assess this submission it is necessary to recount how this matter has developed, especially as regards the geology of the dam site, during the period from August 2001 down to and including the most recent hearing before the Board. The relevant Belize environmental legislation consists of the Environmental Protection Act passed in 1992 (“the EPA”) and the Environmental Impact Assessment Regulations made under the EPA in 1995 (“the Regulations”). These are summarised in the interlocutory judgment and in the judgment of the majority, and it is not necessary to repeat them.

90. Plans for the Chalillo dam project go back a long way. The original franchise agreement (with different parties who later assigned their interests) was made in 1991. After many vicissitudes and intervening events (including the passage of the environmental legislation) a geological survey was carried out during 1999 by a Canadian company called Agra CI (“Agra”). Agra has since merged with AMEC, another Canadian company which produced the environmental impact assessment (“EIA”) for the dam project. The Agra survey (which included sinking seven deep boreholes at the dam site) was the basis for the geological material included in the EIA (see part 2, volume 1, section 2, para 2.1). The Agra survey included in the EIA, unequivocally stated that the bedrock of the dam site was granite, and made clear that this was significant. Thus para. 2.5.2.2 stated,
“Bedrock at and below the valley floor is primarily granite … the powerhouse should be founded on granite.”

Para 2.7.3 stated,
“The powerhouse will be situated at elevation 356m (lowest point) and as such will be founded on granite. The granite will satisfy all foundation strength requirements … granite bedrock is expected to predominate in the tail- race channel.”

The EIA also included (after para 2.8) two maps taken from the Agra survey, numbered 2-1 and 2-2.

91. It is now accepted that the Agra survey was incorrect (for reasons which are still unexplained) and that the EIA was in error in relying on the Agra survey for its geological data. Moreover, map 2-1 omitted an apparent geological fault depicted on the standard geological map (Bateson and Hall, 1973) on which it was based. Map 2-2 showed in the vicinity of the dam site extensive “granitic intrusions” which are now accepted not to exist. The bedrock at the site is largely sandstone.

92. The suggestion that AMEC had made a serious error in the geological section of the EIA was at first fiercely resisted by BECOL. In the course of the litigation its attitude has by degrees changed, without any frank admission of error. The position to which it has moved is that the difference between granite and sandstone is an issue of “nomenclature” which geologists may debate but that either would provide a satisfactory foundation for building a dam.

93. Before embarking on the history of this remarkable shift of position I should note that it was suggested in argument for the respondents that the precise positioning and design of the proposed dam are still matters for discussion, and were not required to be included in the EIA (which, it was said, was concerned with the impact of the project on the environment, and not with engineering matters). But Regulation 19(e) of the Regulations requires an EIA to include:
“A description of the development proposed, comprising information about the site, the design and size and scale of the development, and its immediate surroundings.”

A dam which is liable to leak, and still more a dam which is liable to prove unstable, may have a more serious environmental impact (and fewer if any countervailing advantages) than a secure dam. The EIA (Part 1, para 2.4) identified dam safety as a key factor.

94. The EIA did in fact contain a detailed description, with plans and sections, of the proposed dam (Part 1, section 3: project description: see especially figures 3-2 to 3-7). The method of construction by roller compacted concrete (“RCC”) was described (para 3.3.3.4) as having a mix,
“which is characterised by a low cement content (100Kg/m3) and aggregate in which up to 5% fines would be permitted.”

What the EIA describes as “conventional concrete” would be used only for the upstream face, the diversion, spillway, intake and powerhouse structures. The Board was not shown any evidence as to whether RCC construction would be appropriate for a dam built on sandstone. It is not a matter for the Board. But it is a matter highly relevant to the competence and adequacy of the EIA.

95. The EIA runs to about 1,500 pages in all. It was presented to the DoE on 24 August 2001. There were complaints about the short time allowed for public consultation (and about missing pages from copies of the EIA which were circulated) but they are not of central importance to the geology issue. BACONGO asked Mr Brian Holland FGS, an American geologist resident in Belize, to review the geological data in the EIA. He had made a study of the geology of the Raspaculo river basin (the Raspaculo is a tributary of the Macal) which was published as part of the report of the Joint Services Scientific Expedition in April-June 1993. On 30 January 2002, Mr Holland made a report which concluded,
“The AMEC geology report and feasibility report are so filled with fundamental errors and flaws so as to render them useless as a basis for engineers to use in the design and the construction of the proposed dam. The mistakes made in the mapping of the Chalillo site and in the geological report would get a failing mark in an introductory geology class.”

96. BACONGO submitted a copy of this report to the National Environmental Appraisal Committee (“NEAC”), which (under Regulation 25 of the Regulations) had the function of reviewing all EIAs and advising the DoE. Mr Fabro is, and has been at all material times, the Chief Environmental Officer at the DoE and also the Chairman of NEAC. He has therefore had a crucial function in the decision-making processes impugned in these proceedings.

97. At the time NEAC consisted of 12 members (including Mr Fabro). Only two of them were not members of the government service (one of the outsiders being Ms Candy Gonzalez of BACONGO). The representative of the Geology and Petroleum Department (“GPD”) was Mr Andre Cho. The GPD, like the DoE, is a department of the Ministry of Natural Resources, Environment, Commerce and Industry (“the Ministry of Natural Resources”).

98. At a meeting of NEAC on 24 October 2001, Mr Cho raised the question of the identification of the bedrock. He questioned whether the proposed design of the dam was appropriate. NEAC agreed to seek further information from BECOL; to attend a site meeting on 31 October 2001; and to reconvene on 8 November 2001 with representatives of BECOL in attendance. The site meeting took place. Ms Gonzalez has deposed that Mr Cho went to the meeting with a pick- axe and after his inspection said that he did not believe that the area was made of granite. But Mr Joseph Sukhnandan, the Chief Engineer of Belize Electricity Ltd (“BEL”), insisted that the geology studies were accurate and that the site was made of granite.

99. In reply to NEAC’s written request for information BECOL on 7 November 2001 informed Mr Fabro that the valley floor consisted “almost entirely of granitic intrusives” and enclosed a cross-section drawing to that effect. At the meeting on 8 November 2001 Mr Cho returned to the issue. The minutes record his observations as follows,
“The member questioned the accuracy of the geological information. Sandstone is adequate for dam construction, but dam design must consider this type of rock. In order to ensure that the dam does not crack, the foundation and sides would need to be anchored. The member felt that the NEAC should not accept the geology information as it is inaccurate. It was suggested that if clearance is granted, some areas of the dam will have to be grouted as a mitigation measure for sloping.”

The minutes also record discussion with the BECOL representatives:
“A lengthy discussion on the geology of the site ensued. The member from GPD [Mr Cho] stated that although he disagrees with the naming and description of the rock type of the project area, he felt that the competency of the rock type that does exist there could withstand a dam. However, there would have to be changes to the engineering design to include proper grouting as well as other structural modifications to secure the dam.

One member stated that if the information on the geology is not accurate then this could raise concerns as to the credibility of the EIA preparers and the accuracy of other information contained in the document.

It was decided that the Chairman and the member from GPD would view the boring samples tomorrow and hold a teleconference with the geologists who conducted the EIA.”

100. On 9 November 2001 Mr Cho (accompanied by Ms Gonzalez and Mr Fabro) inspected drilled core samples at BECOL’s premises. Mr Cho said that he was more convinced than ever that the EIA was wrong. In a conference call a Canadian geologist or geotechnical engineer (unidentified, but probably either Mr James Code or Mr Jeremy Gilbert-Green of AMEC) disagreed. The adjourned NEAC meeting followed. Mr Fabro gave an assurance that if Mr Cho proved to be correct,
“the issues with respect to adjustments of the engineering design will be addressed in the ECP [Environmental Compliance Plan] … The Chairman recommended that since the question on the geology did not really affect the fact that the dam could be constructed, that the NEAC should go ahead and make a decision.”

Mr Cho was recorded as having
“… informed the NEAC that he had received the Swissboring data on the previous day and maintained the position that the identification of the rock formation in the EIA is inaccurate. He added that at the teleconference held earlier that day, it had been decided by the Chairman of NEAC, BECOL representatives and himself that an independent geologist would be hired to assess the rock formation.”

This was the origin of what was to become the Cornec Report.

101. The minutes of the meeting of 9 November 2001, (especially paras 1.01, 1.03, 1.05, 1.07 and 1.12) show that Mr Fabro as Chairman urged NEAC to recommend the project and to defer further public consultation until after the decision. NEAC then voted 10-2 in favour of deferring public consultation until after the decision and 11-1 (under the heading in the minutes “Decision on Conditional Approval for the Project”) in favour of “the project being given clearance and that a working group develop the ECP”.

102. In January 2002, Mr Zulfiquar Aziz, an experienced Pakistani geological engineer resident in Canada, made a survey to test the water- tightness of the dam area (this is also referred to in the papers as the question of karsticity, that is the tendency of limestone to form cavities and fissures). Mr Aziz seems to have carried out a thorough survey, taking nine days. For present purposes it is interesting to note that an appendix to his report (dated 31 January 2002) shows that (although not instructed on this issue) he was asked for his view about what he referred to as the issue of “granite-sandstone nomenclature”. His cautious opinion was,
“These dams perform well if properly designed for the conditions and carefully built.”

103. Also in January 2002 BECOL sent core samples for re-inspection at the University of West Indies (“UWI”) and Core Labs at Houston. Core Labs’ report dated 28 January 2002 (belatedly disclosed shortly before the main appeal hearing before the Board) was that all the samples were sandstone or sandy conglomerate. There were fragments and pebbles of granite and the provenance of the clastic material (that is, material derived from broken pieces of older rocks) was granitic. The report from UWI seems to have been disclosed to the Cornec team but has not been put in evidence.

104. A NEAC working party drafted the ECP. It took the form of an agreement between BECOL and the DoE and it was signed on 5 April 2002 simultaneously with DoE approval of the project. The most relevant provisions of the ECP are paras 6.50, 6.51 and 6.52. Before construction started, detailed engineering designs for the dam were to be submitted to the Ministry of Works. Also prior to commencement of construction, all additional geotechnical assessments were to be submitted to the Ministry of Works and to the Inspector of Mines (who is also Director of the GPD). There was to be additional geological assessment, including mapping, by a team sanctioned by the Inspector of Mines and agreed to by BECOL. The Inspector was to produce a report within 14 days of receipt of findings from the survey team. Those findings were to be incorporated into the design and construction of the dam.

105. A team was appointed, led by Mr Jean Cornec, a consulting geologist from Denver. It included Mr Moore and Mr Cho. It carried out its field work between 24 and 29 April 2002. Its report (dated 3 May 2002 and addressed to the Inspector of Mines) is exhibited to an affidavit made as recently as 1 December 2003 by the Inspector, Evadne Wade. Its executive summary is as follows:
“There is no granite intrusive at the proposed Chalillo dam site.

The rocks are generally hard, silicified sandstones, siltstones and conglomerates with minor amounts of shales (average: 6.3%). Some of those shales are graphitic and could cause structural weakness in the right abutment of the dam.

There is no fault at the proposed Chalillo dam site.

There is a major fault located 550m north-west of the proposed Chalillo dam site (observed in the Macal riverbed at around 284585E/1864993N and 284697E/1865135N).”

The report raised concerns about karsticity, pointing to inconsistencies in the Agra/AMEC reports and referring to the “disastrous history of dam building within the same karstified cretaceous limestones of neighbouring Guatemala”.

106. The conclusions were that the proposed dam site is geologically suitable for dam construction assuming that the presence of the graphitic shales and the close proximity to a major fault are taken into account in the engineering design and construction of the dam.

107. The Inspector added her own findings, conclusion and postscript. The last two items were as follows:
“The rocks at the proposed Chalillo Dam site are predominantly very hard, silica-cemented sandstones. There are no faults at the site of the dam axis, only minor fractures. However the history of movement along a major fault zone 550m away; the extent of karstification; the 6.3% of weak, graphitic shales (observed in the cores) should be factored into any final plans for the construction of the proposed Chalillo Dam.

Having obtained the report of the Inspector’s team, the Inspector further recommends that: with the correct identification of rock type(s) in the area and detailed geology, BECOL shares this information with its Engineering (Contractors?) team. In the interest of the transfer of technology (TOT) and transparency this team should consist of national and international engineers. The national component should be public and private.”

108. Evadne Wade’s affidavit indicates that despite the tight timetable provided for by the ECP, she did not finally endorse and sign off the Cornec Report until 20 February 2003. What she refers to as “the Final Cornec Report” was delivered to the Minister on 21 February 2003. Her affidavit and its second exhibit indicate that on 20 and 27 August 2002 Mr Moore and Mr Cho had discussed the Cornec Report with senior BECOL representatives (including Dr Andrew Merritt, their consultant geologist, who was present only on 27 August). It is also clear from the first exhibit that (either at these meetings or on some other occasion) BECOL proposed changes to the text of the Cornec report. Two are particularly noteworthy:
“Summary, page 2

The statement ‘Some of those shales are graphitic and could cause structural weakness in the right abutment’. As pointed out to Mr Moore, the dam under consideration is a gravity type dam and hence the resultant load from the structure will be primarily vertical. On the right abutment there will be very little concrete mass hence very little vertical force as shown on the dam designs submitted to you. Moreover, the presence of graphitic shales was already factored into the design. Therefore, we recommend that the statement be removed. Inclusion of this statement would indicate that the dam design needs to be modified but, as we have explained before, we have fully factored the characteristics of all rock types in the design.

The statement ‘there is a major fault’ should be modified. In the detailed report, Page 9, it is explained that the fault has not shown any movement for some 65 million years. Can the statement be modified to say major inactive fault or include a qualifier on movement?

Major Fault, page 2 and page 8

Pages 2 and 8 of the report mention a major fault 500m North-West of the Chalillo Dam Site. It must be noted that mapping was not done that far downstream because geologic features that far downstream would not affect the dam foundation. It is obvious from the reports submitted that we did not map that far. AMEC did not show the fault in question on Figure 2-1 of 1999 Report because it did not seem to warrant the same prominence as other major faults such as Northern and Southern Boundary Faults and Cooma Cairn Fault. Major faults such as those just mentioned, affect the geology and/or topography of the areas they traverse. The fault in question being shorter and subparallel to the Cooma Cairn Fault fits the description of a ‘splay fault’, which are divergent smaller faults at the extremities of major faults. Our recommendation is that the word ‘major fault’ be removed or that the qualifiers above be included in the report.”

109. In the final paragraph of her affidavit dated 1 December 2003 Evadne Wade stated that BECOL “is taking into account alterations in the dam design which will need to be made”. A letter dated 3 November 2003 written to Mr John Evans of BECOL by Dr Merritt is to the same effect. By contrast Mr Lynn Young, the Chief Executive Officer of BECOL, who made affidavits on 14 November and 3 December 2003, made no reference to alterations in the dam design and stated (in the later affidavit) that in BECOL’s view the Cornec report did not raise any new issues.

110. It is now necessary to go back in time and trace the course of the judicial review proceedings. BACONGO applied for leave to apply for judicial review on 8 February 2002. Its application was then directed towards NEAC’s decision on 9 November 2001. Conteh CJ granted leave on 28 February 2002. The application was amended more than once as BACONGO (not without difficulty) discovered more about the decision-making processes. In particular, as the Chief Justice recorded in his main judgment, Senior Counsel for the DoE denied in the course of a hearing (after 5 April 2002) that the DoE had ever made a decision in respect of the EIA. The Chief Justice was prepared to accept that Senior Counsel was not aware of the DoE’s decision letter of 5 April 2002, signed by Mr Fabro, until it was exhibited to an affidavit of Mr Young. Mr Fabro swore a fairly lengthy affidavit (extending to 44 paragraphs) on 30 April 2002 but he did not make any mention of the ECP, the DoE’s decision on 5 April 2002, or the impending Cornec Report. Nor did he mention any of these matters, or other relevant developments, in any other affidavit until very shortly before the recent hearing before the Board.

111. Affidavits were also made on 30 April 2002 by Mr Code, Mr Sukhnandan and Mr Young. All must have known about the Core Labs report. All must have known that the Cornec team’s fieldwork had been taking place and that its report would be made very soon. Mr Code strongly attacked Mr Holland while equivocating on geology. For instance he stated,
“Some differences of opinion have arisen as to the classification of the rock in the area on which the dam is intended to be built. While the report refers to the rock as granite, some believe the rock to be sandstone. The mineralogical composition of much of the rock around Chalillo is similar to granite.”

This was answered by Mr Holland on 14 May 2002:
“The sandstones at Chalillo are indeed derived from the erosion of the older granite of the Mountain Pine Ridge and are consequently made up of transported and sedimented mineral particles that previously comprised the granite. However, this similarity does not make the sandstone equivalent to granite. This mineralogical similarity is only as to composition and has nothing to do with the physical strength of the rock. It is like coal and diamonds: both are composed of the element carbon, the physical properties, however, being very different.”
Similarly Mr Young (who is not a geologist) sought to equate sandstone and granite. Mr Sukhnandan continued what has become a recurrent theme, that it is all a matter of nomenclature.

112. None of these affidavits referred to the Cornec team’s field studies or to the imminence of its report. On 3 June 2003, Mr Young swore a further affidavit (resisting injunctive relief) which stated,
“A further review of the rock at the dam site was undertaken by a team of geologists at the request of the Inspector of Mines of the [GPD]. A report of the review was submitted to the said Inspector of Mines.”

The affidavit did not identify this as the Cornec Report or give any further indication of its contents. This was a matter of weeks before the resumed hearing by the Chief Justice of the judicial review application. Neither Mr Fabro nor anyone else at NEAC or the DoE saw fit to inform the Court about the detailed provisions of the ECP (which was only exhibited to an affidavit of Mr Young early in 2003), as to the outcome of the Cornec team’s work, or as to the failure of the Inspector of Mines to produce a report within the time limit prescribed by the ECP. The Chief Justice seems to have been told nothing of these matters, and consequently his reserved judgment (given just before Christmas 2002) made no reference to them.

113. Similarly the Court of Appeal was deprived of this highly relevant information. Had it been told the whole truth about these matters Rowe P could not possibly have said (as he did in para 37 of his judgment, confusing hydrology with geology),
“In my view the NEAC approached their task in respect of the hydrology of the project with utmost care. The EIA provided sufficient and accurate information on which the NEAC could make their determination and on which they acted. There is no indication in the minutes of the meetings of the NEAC that the developers had to make any corrections to the information provided in the EIA. True they also provided additional information and scientific data but it is nowhere contended by the appellant that anything asserted in the EIA as to the geology of the dam area was changed due to the concerns of the NEAC expert. I therefore do not accept the submission that there was an absence of complete and accurate geological data when the NEAC met and voted for environmental clearance.”
Nor could the Board, in its interlocutory judgment delivered on 30 July 2003, have given the inadequate and in some respects incorrect summary of the geological investigations which is contained in para 42 of the judgment.

114. The Board’s hearing of the full appeal was fixed for 3 December 2003. A very few days before the hearing the respondents, on the advice of their English counsel, disclosed the Cornec Report (at first in an incomplete form) and the Core Labs report. At the hearing Mr Clayton was critical of the very late disclosure of these documents. His criticisms elicited a flurry of last-minute evidence, the general effect of which was to raise more questions than it answered. I have already referred to the affidavits of Evadne Wade, the Inspector of Mines (stating that alterations of an unspecified nature were being made in the dam design) and Mr Young of BECOL (stating that the Cornec Report did not raise any new issues). But the most remarkable affidavits were those of Mr Fabro (who seems to regard himself as personally embodying the DoE, at least for the purposes of these proceedings).

114. In an affidavit made on 1 December 2003 Mr Fabro stated,
“The DoE never received a Report by Jean Cornec, in 2002 but has now received the said Report … [Mr Fabro then referred to reports from Dr Merritt and Mr Aziz]. After considering the Reports, the DoE was and is of the considered view that the geology of the MRUSF Project can support the dam.” (Emphasis added)

This affidavit (which made no reference to consideration of alterations of the dam design) might be understood as implying that Mr Fabro had seen the Cornec Report early in 2003 (perhaps after it was finally signed off by the Inspector of Mines) and that it had received careful study.

115. It is therefore surprising, to say the least, that on 3 December 2003 (that is, the first day of the appeal hearing before the Board) Mr Fabro made a further affidavit. It was in the following terms:-
“1. I make this affidavit further to my affidavit of 1 December 2003.

2. I first obtained a copy of the Cornec Report on 1 December 2003. I had not seen it before and I was not aware of it before I was informed about it by counsel for the First Respondent on 1 December 2003. I considered it, together with the comments of the Inspector of Mines and of BECOL and I was still of the view that the geology of the MRUSF area could support a dam and the associated structures.

3. The Cornec Report describes the rock type at the dam as sedimentary rock and not granite. When I granted approval on 5 April 2002 I was already convinced that the rock type was not granite. I believed it to be sandstone. I formed this view because of the firm opinion given by Mr Cho of the [GPD] (a member of NEAC) and because I knew the results of core sample tests that had been conducted by then.”

116. Mr Clayton submitted that this evidence should not be believed. I would accept that submission. To my mind the evidence is simply incredible. It implies that Mr Fabro’s evidence in his affidavit of 1 December 2003 (that the DoE “was and is of the considered view that the geology … can support the dam”) was based, as to an important part, on a report of which Mr Fabro had first become aware on the very same day as the affidavit was sworn. Moreover in his affidavit of 3 December 2003 Mr Fabro has deposed that by 5 April 2002 he was already firmly committed to the view that the EIA was wrong about the geology, despite the fact that BECOL had never publicly conceded any error, and despite the fact that the Cornec fieldwork and report (provided for by the ECP as the mechanism for finally resolving the issue) still lay in the future.

117. In this most unsatisfactory state of affairs a few essential points are clear. The geology in the EIA was seriously wrong, as both Mr Fabro and Dr Merritt now accept. The predominantly sandstone bedrock is probably capable of providing a satisfactory foundation for a dam but only if the new geological information is taken into account in the design. Under the EPA and the Regulations the design of such an important public works project was required to be included in the EIA, and should have been the subject of public consultation and public debate before approval, and before work started on the project. Instead there are to be changes in the design (a fact recently acknowledged by Dr Merritt and deposed to by the Inspector of Mines) but the nature of the changes has been withheld from the public. The appellant’s case is, as Mr Clayton submitted and as I would accept, stronger than that of the successful appellant in Berkeley v Secretary of State for the Environment [2001] 2 AC 603. In that case all the relevant information was (one way or another) in the public domain, but only if the public embarked on a “paper chase” (see at page 617). Here not even the most protracted and determined paper chase could have got at the true facts.

118. I would therefore have allowed the appeal and quashed the DoE’s decision (embodied in the decision letter of 5 April 2002) to grant environmental clearance for the project. I would have done so on the ground that the EIA was so flawed by important errors about the geology of the site as to be incapable of satisfying the requirements of the EPA and the Regulations. These flaws were, on Mr Fabro’s own evidence, known to him at the time of the decision. I would in the absence of a satisfactory undertaking grant an injunction restraining BECOL from continuing work on the project unless and until a corrected EIA is prepared for public consultation, and secures recommendation by NEAC and approval by the DoE.

119. In eloquent supplementary submissions made to the Board on behalf of the DoE the Attorney-General drew attention to what he called the economic and demographic realities of the case. Belize is a small country (its total population is about 250,000) and it has very limited economic resources. It needs foreign direct investment, and delay in the Chalillo dam project might, the Attorney-General said, mean that the project never went ahead. Its loss would be a grave blow to the country. He submitted that even if the EIA had identified the bedrock as sandstone, the design of the dam would not necessarily have been different. The Attorney-General also mentioned Mr Fabro’s affidavit of 3 December 2003 and conceded that it might be inconsistent with the terms of his exchange of correspondence (letters of 30 May and 10 June 2003) with Mr Garel of BACONGO.

120. The Attorney-General’s submissions call for respectful attention but they do not alter my view of what should be the outcome of the appeal. Belize has enacted comprehensive legislation for environmental protection and direct foreign investment, if it has serious environmental implications, must comply with that legislation. The rule of law must not be sacrificed to foreign investment, however desirable (indeed, recent history shows that in many parts of the world respect for the rule of law is an incentive, and disrespect for the rule of law can be a severe deterrent, to foreign investment). It is no answer to the erroneous geology in the EIA to say that the dam design would not necessarily have been different. The people of Belize are entitled to be properly informed about any proposals for alterations in the dam design before the project is approved and before work continues with its construction.

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Dissenting judgment by Lord Steyn

121. I am in complete agreement with the judgment of Lord Walker of Gestingthorpe.