Sentence n° 1149-19-JP/21 (10 novembre 2021) Bosque Protector Los Cedros

À la majorité des voix, la Cour constitutionnelle de l'Équateur a statué en faveur de la protection de la forêt protectrice Los Cedros, une forêt riche en biodiversité. La décision a révoqué les permis environnementaux précédemment accordés pour les concessions minières dans la région, interdit les activités menaçant les droits de la nature à Los Cedros et jugé que le ministère de l'Environnement, de l'Eau et de la Transition écologique avait violé les droits de la nature, le droit à un environnement sain, le droit à l'eau et le droit à la consultation environnementale.

1. Procédure devant la Cour constitutionnelle, compétence et faits de l'affaire

Le Gouvernement Autonome Décentralisé (GAD) de Santa Ana de Cotacachi – par le biais d'actions de protection en faveur de Bosque Los Cedros – a allégué la violation des droits à la nature, du droit à un environnement sain, du droit à l'eau et du droit à la consultation environnementale en contestant les actes administratifs qui accordent des concessions minières et un enregistrement environnemental à la Entreprise nationale minière [Société minière nationale] (ENAMI EP) et Cornerstone Ecuador, SA pour la phase initiale d'exploration dans la forêt. Sentence n° 1149-19-JP/21 (10 novembre 2021), paragraphes 14-17.

L'action a été partiellement rejetée par le tribunal de première instance, mais partiellement acceptée par la Chambre de juridiction générale de la Cour provisoire de justice d'Imbabura lors de l'analyse de l'appel le 19 juin 2019. Paragraphes 19-20. La Cour constitutionnelle en formation plénière a sélectionné l'affaire et examiné la décision de la cour d'appel. Paragraphe 7.

À titre d'information préliminaire, la Cour présente des données générales décrivant le Bosque Protector Los Cedros, déclaré zone de protection forestière et végétale le 19 octobre 1994 et situé dans la province d'Imbabura. Paragraphes 9 et 10.

• Les droits de la nature

L'article 10 de la Constitution équatorienne établit que la nature est un sujet de droits, y compris « le droit à ce que son existence soit intégralement respectée » et « le droit de maintenir et de régénérer ses cycles, sa structure, ses rôles et ses processus évolutifs ». Paragraphe 25 (traduction informelle de “el derecho a que se respete integralmente su existencia” et “el derecho a mantener y regenerar sus ciclos, estructura, funciones y procesos evolutivos.”). La Cour commence ensuite son analyse, rappelant que la Constitution célèbre la Pachamama et « inclut les êtres humains comme une partie inséparable d'elle et de la vie qu'elle reproduit et crée en son sein ». Paragraphe 28
(traduction informelle de “incluye a los seres humanos como parte inseparable de la misma, y de la vida que reproduce y realiza en su seno."

Droits de la nature et justice écologique

La Cour a souligné que les droits de la nature jouissent du plein pouvoir réglementaire, ainsi que de toutes les garanties et principes d’interprétation constitutionnelle applicables. Paragraphes 35 & 38. Ainsi, ces droits sont « directement et immédiatement applicables par et devant tout agent public, administratif ou judiciaire, d'office ou à la demande de la partie. » Paragraphe 39 (traduction informelle de: “directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidor o servidora pública, administrativo o judicial, de ofício o a petición de parte.”

La Cour a également rappelé les principes de favorabilité pro natura^[1] et en doute pro natura,^[2] par lequel « les juges qui examinent des actions de protection et des requêtes en mesures conservatoires pour d’éventuelles violations des droits de la nature sont tenus d’examiner attentivement ces allégations et requêtes ». Paragraphe 41 (traduction informelle de : “jueces y juezas que conocen acciones de protección y peticiones de medidas cautelares por posibles violaciones a los derechos de la naturaleza están obligados a realizar un examen cuidadoso sobre tales alegaciones y peticiones.”)

Valorisation intrinsèque de la nature

Rappelant l'idée centrale des droits de la nature – selon laquelle elle a une valeur intrinsèque, indépendamment de son utilité pour les êtres humains – la Cour a expliqué le principe écologique de résistance. Paragraphes 42 et 44. Selon ce principe, lorsque le niveau de résistance d'un système naturel est dépassé, il devient impossible pour celui-ci d'exercer son droit à reproduire les cycles de vie. Paragraphe 44. Ainsi, la biodiversité « agit comme une assurance naturelle pour l’écosystème ». Paragraphe 47 (traduction informelle de : “actúa como un seguro natural para el ecosistema.”)

S'il existe plusieurs espèces qui remplissent un rôle similaire, comme par exemple se nourrir de plantes, il est possible que dans le cas où l'une d'entre elles connaît une diminution de population à cause de catastrophes naturelles, les autres puissent compenser cette déficience et l'écosystème puisse récupérer sa stabilité.

Paragraphe 47 (traduction informelle de : “Si hay varias especies que cumplen una función similar, como por ejemplo alimentarse de plantas, es factible que en el caso de que una de ellas disminuya en su número poblacional debido a catástrofes naturales, las otras puedan suplir esa deficiencia y el ecosistema recupere su estabilidad.”)

En termes de Concernant la valorisation intrinsèque de la nature, la Cour a souligné qu’il s’agissait d’un « changement de paradigme juridique », dans la mesure où les humains ne devraient pas être les seuls sujets de droits et où la nature n’est pas simplement une ressource naturelle. Paragraphes 50 et 52 (traduction informelle de : “un cambio de paradigma jurídico”).).

Précaution et prévention

S'appuyant principalement sur l'article 396 de la Constitution,^[3] La Cour invoque le principe de précaution, soulignant que l'adoption de mesures opportunes et efficaces par l'État n'est pas une option mais une obligation. Paragraphes 62, 65 et 66. Elle estime ainsi que les juges des garanties constitutionnelles doivent déterminer au cas par cas l'application éventuelle du principe de précaution, en tenant compte de l'existence d'un risque de préjudice grave et irréversible, ainsi que de l'incertitude scientifique. Paragraphe 67.

Concernant l’extinction des espèces et la destruction des écosystèmes

La Cour a également souligné que l'extinction des espèces constitue une violation des droits de la nature d'une telle ampleur qu'elle « équivaut à ce que signifie et implique un génocide », en ce qu'elle entraîne une perte irréparable de diversité et de connaissances. Paragraphe 68 (traduction informelle de : “Esta es una violación de tal magnitud que equivaldría a lo que significa e implica el genocidio”)..

Principe de précaution et Bosque Protector Los Cedros

Dans son analyse de l'application du principe de précaution dans le cas spécifique en question, la Cour a noté un niveau élevé de risque de dommages irréversibles dus aux activités minières, ce qui constitue une « violation manifeste des droits de la nature ». Paragraphe 124 (traduction informelle de : “una clara violación de los derechos de la naturaleza”).En définitive, Los Cedros est un vestige des forêts du nord-ouest de l'Équateur, caractérisées par une biodiversité élevée, comprenant des espèces endémiques, menacées, uniques et rares. Paragraphes 73, 82-97 et 119.

Concernant l'incertitude scientifique, la Cour a conclu que celle-ci résultait du manque d'informations précises sur les effets que l'exploitation minière métallurgique aurait sur un écosystème fragile comme celui de Los Cedros. Paragraphe 126. Elle a également souligné l'importance des études d'impact qui doivent être réalisées lors de la phase initiale d'exploration et des garanties relatives aux droits de la nature. Paragraphes 128 et 132. Rappelant les obligations des autorités publiques lors de la délivrance des permis environnementaux, la Cour a indiqué que le dossier environnemental dans cette affaire se limitait à une simple procédure automatisée, « sans vérifier qu'une analyse des droits de la nature en faveur du protecteur du Bosque Los Cedros avait été réalisée par les autorités environnementales. » Paragraphes 133 et 137 (traduction informelle de : “sin que se verifique que haya un análisis por parte de la autoridad ambiental sobre los derechos de la naturaleza que asisten al Bosque Protector Los Cedros”).. Elle a en outre noté que la phase d'exploration du Plan de gestion environnementale était déficiente, dans la mesure où elle énumérait seulement « de manière générale les activités à réaliser par l'entreprise défenderesse, sans procéder à une analyse plus approfondie et adéquate de la réalité de la biodiversité dans le Bosque Protector Los Cedros ». Paragraphe 140 (traduction informelle de : "se limita
a enumerar de manera general actividades a realizar por parte de la empresa accionada, sin mayor análisis adecuado a la realidad de la biodiversidad del Bosque Protector Los Cedros”)..

La Cour se réfère ensuite aux fondements de l'interdépendance des écosystèmes pour réfuter l'argument des défendeurs selon lequel la disposition constitutionnelle interdisant les activités extractives impliquant des ressources non renouvelables dans les zones protégées, les centres-villes et les zones déclarées intangibles présente un caractère exclusif et exhaustif. « S'il est clair que, dans cette disposition, les rédacteurs de la Constitution interdisent expressément les activités extractives dans ces zones, on ne peut en conclure que ces activités sont automatiquement ou inconditionnellement autorisées sur le reste du territoire national, ni que, une fois les conditions constitutionnelles et légales vérifiées, ces activités ne peuvent être restreintes ou suspendues dans différentes zones selon une analyse au cas par cas. » Paragraphe 141 (traduction informelle de :“Si bien es claro que en esta disposición el constituyente prohíbe actividades extractivas expresamente en estas áreas, de ello no se concluye que tales actividades están automática o incondicionalmente autorizadas en el resto del territorio nacional, o que, verificadas las condiciones constitucionales y legales, no se puedan restringir o suspender tales actividades en zonas distintas, bajo un análisis caso a caso.”)

Ainsi, la Cour a jugé pertinente l'application du principe de précaution en ce qui concerne les droits de la nature et, par conséquent, l'adoption de mesures de protection efficaces et opportunes, et a donc déclaré nul et non avenu l'enregistrement environnemental des activités minières. Paragraphes 161 et 164.

• Le droit à l'eau et le droit à un environnement sain

Concernant le droit à l’eau, la Cour a rappelé qu’en raison de son importance, « les instruments internationaux et la Constitution équatorienne l’ont consacré comme un droit en soi ». Paragraphe 169 (traduction informelle de : “los instrumentos internacionales y la Constitución ecuatoriana lo han consagrado como un derecho en sí mismo”). En outre, elle a examiné la relation entre le droit à l'eau et la gestion des sources d'eau du Bosque Protector Los Cedros, indiquant qu'« une action qui affecte l'eau aura à son tour un impact sur les écosystèmes et l'environnement des communautés », comme c'est le cas pour la consommation humaine, la durabilité de l'activité économique, les réserves d'eau communautaires et le maintien et la régénération des cycles de vie de la nature. Paragraphes 180, 207, 210 et 212 (traduction informelle de : “una acción que afecta al agua impactará, a su vez, en los ecosistemas y en el ambiente de las comunidades”).Considérant que les activités minières peuvent provoquer une « perturbation des cycles de vie des écosystèmes de la forêt protectrice Los Cedros qui dépasse sa capacité de résilience », et qu’il n’existe aucune information technique permettant une évaluation détaillée de l’impact sur l’eau, la Cour a estimé que le principe de précaution n’a pas été respecté par les autorités responsables et qu’aucune activité minière ne devrait être réalisée dans cette forêt. Paragraphes 220 (traduction informelle de :“una disrupción en los ciclos vitales de este ecosistema que supere su capacidad de resiliencia”) & 235.

Concernant le droit à un environnement sain, la Cour a estimé que « toutes les activités humaines, y compris celles de nature productive impliquant l'utilisation directe des ressources naturelles, doivent respecter les dispositions constitutionnelles et les instruments internationaux en la matière. Cela implique en outre l'obligation pour les organes de l'État d'édicter des réglementations environnementales et des politiques publiques qui encadrent ces activités, tout en respectant les paramètres constitutionnels de protection de l'environnement et des droits de la nature. » Paragraphe 247 (traduction informelle de : « toda actividad humana, incluyendo las de carácter productivo qui involucren el aprovechamiento directo de recursos naturales, están obligadas a observar las disposiciones constitucionales y de los instrumentos internacionales en la materia. Ceci conlleva également l'obligation de los órganos estatales de generar les normes et politiques publiques ambiantes qui réglementent ces activités en respectant les paramètres constitutionnels pour la protection de l'environnement et les droits de la nature »). Dans le cas spécifique en question, elle a conclu que l’enregistrement environnemental avait été délivré sans les précautions nécessaires, portant ainsi atteinte au droit à un environnement sain. Paragraphe 252.

• Consultation environnementale dans le cas de Los Cedros

En ce qui concerne le droit à la consultation environnementale, la Cour a rappelé que la Constitution et les instruments internationaux « considèrent la participation active et continue comme un élément fondamental de la gestion publique de l’environnement et, en général, du système démocratique ». Paragraphe 265 (traduction informelle de : « consideran a la participación activa y permanente como un elemento fondamental de la gestión pública ambiental y, de manera general, del sistema democrático »). De plus, ce droit est directement lié au droit d'être consulté. Comme à d'autres occasions, la Cour a jugé que « l'obligation de l'État de tenir des consultations environnementales est une responsabilité intransmissible à des personnes physiques ou morales ou à des organisations internationales, ce qui est confirmé par la loi minière (article 87) dans le domaine des activités minières.  Paragraphe 282 (traduction informelle de : « l'obligation de l'État de réaliser la consultation ambiante est une compétence indélébile aux personnes naturelles ou juridiques privées ou aux organismes internationaux »). Même dans ce sens, la Cour a souligné que les consultations environnementales devraient être menées de manière préalable et que « la communauté devrait être largement informée » de manière accessible, claire, objective, complète, exempte de pression et menée de bonne foi. Paragraphes 289 (traduction informelle de : « debe informar ampliamente a la comunidad »), 290, 301 et 307-308.

Français Dans le cas spécifique en question, la Cour a conclu que les réunions d'information n'incluaient pas toutes les communautés affectées, et qu'elles n'avaient pas été planifiées ou tenues principalement par l'entité publique qui a délivré l'enregistrement environnemental ; de ce fait, ni l'objectivité ni l'impartialité n'étaient garanties dans le processus de participation citoyenne. Paragraphes 322 et 323. Elle a en outre jugé que le ministère de l'Environnement, de l'Eau et de la Transition écologique n'avait pas rempli son obligation d'informer de manière large et opportune. Paragraphe 325. En conséquence juridique de l'absence de consultation environnementale, elle a déclaré l'enregistrement environnemental inapplicable et invalide.

• Conclusions et réparations

Par conséquent, la Cour a conclu que le ministère de l'Environnement, de l'Eau et de la Transition écologique a violé les droits de la nature qui correspondent au Protecteur du Bosque Los Cedros, ainsi que les droits à l'eau, à un environnement sain et à la consultation des communautés affectées. Paragraphes 337-340. Ainsi, elle a confirmé la décision adoptée dans l'arrêt sous examen rendu par la Cour provinciale de justice d'Imbabura, et a ordonné que les mesures de réparation intégrales suivantes soient prises, entre autres : l'interdiction des activités qui violent les droits de la nature du Protecteur du Bosque Los Cedros ; l'obligation de reboiser les zones affectées par l'infrastructure du projet ; l'adaptation des réglementations non statutaires concernant les enregistrements et les licences environnementales ; l'élaboration d'un plan participatif de gestion et d'entretien du Protecteur du Bosque Los Cedros ; la diffusion de la décision ; et le renforcement des capacités des fonctionnaires chargés de délivrer les permis environnementaux. Paragraphes 344 et 345.

Par une majorité de sept voix (contre deux), la décision présentée par le juge rapporteur Agustín Grijalva Jiménez a été approuvée par la Cour constitutionnelle plénière.

Décision: Sentence n° 1149-19-JP/21

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^[1] Selon lequel « tous les fonctionnaires… doivent appliquer la réglementation et l’interprétation les plus favorables pour garantir le respect des droits et garanties, y compris les droits de la nature ». Paragraphe 40 (traduction informative de « todo servidor público... doit appliquer la norme et l'interprétation qui favorise la vigueur effective des droits et des garanties, y compris les droits de la nature. »)                 

^[2] Selon ce principe, « en cas de doute sur la portée spécifique et exclusive de la législation environnementale, celle-ci doit être interprétée dans le sens le plus favorable à la protection de la nature ». Paragraphe 40 (traduction informelle de « en cas de duca sobre el alcance específica y exclusivamented de la legislación ambiental, debe performarse en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza. »)                     

^[3] Article 396 : L'État adopte des politiques et des mesures opportunes pour prévenir les impacts environnementaux négatifs lorsqu'un dommage est certain. En cas de doute sur l'impact environnemental d'une action ou d'une omission donnée, même en l'absence de preuve scientifique de dommage, l'État adopte des mesures de protection efficaces et opportunes.                       

La responsabilité pour les dommages environnementaux est objective. Tout dommage causé à l'environnement, outre les sanctions correspondantes, entraîne également l'obligation de restaurer intégralement les écosystèmes et d'indemniser les personnes et les communautés touchées.