Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse – Requête no. 53600/20, Grande Chambre (Cour européenne des droits de l'homme, Strasbourg) (9 avril 2024)

Introduction

En avril 2024, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a rendu un arrêt historique dans Verein KlimaSeniorinnen Shweiz et autres contre Suisse En constatant que les politiques climatiques inadéquates des gouvernements violaient les droits fondamentaux protégés par la Convention européenne des droits de l'homme (la Convention). C'est la première fois que la CEDH se penche sur des questions juridiques soulevées par le changement climatique. Identifiant. au para. 414.

Siégeant en Grande Chambre, la Cour a estimé que l'absence de mesures rapides et suffisantes de la Suisse face au changement climatique constituait une violation des droits de l'homme. La Cour a reconnu que « le changement climatique est l'un des problèmes les plus urgents de notre époque ». Identifiant. au paragraphe 410. De plus, selon la Grande Chambre de la CEDH, 

Bien que les obligations juridiques qui incombent aux États en vertu de la Convention s’étendent aux personnes actuellement en vie qui, à un moment donné, relèvent de la juridiction d’une Partie contractante donnée, il est clair que les générations futures risquent de supporter un fardeau de plus en plus lourd des conséquences des manquements et omissions actuels dans la lutte contre le changement climatique et que, dans le même temps, elles n’ont aucune possibilité de participer aux processus décisionnels actuels pertinents.

Id. au para 420. 

En substance, cette décision constitue un précédent essentiel pour les futurs litiges européens en matière de climat. Les questions posées à la CEDH dans cette affaire se résument ainsi :

comment et dans quelle mesure les allégations de préjudices liés aux actions et/ou omissions des États dans le contexte du changement climatique, affectant les droits des individus garantis par la Convention (tels que le droit à la vie en vertu de l’article 2 et/ou le droit au respect de la vie privée et familiale en vertu de l’article 8), peuvent être examinées sans porter atteinte à l’exclusion de l’actio popularis du système de la Convention et sans ignorer la nature de la fonction judiciaire de la Cour, qui est par définition réactive plutôt que proactive.

Id. au para. 481.

Contexte de l'affaire (faits)

Fin 2020, quatre ressortissantes suisses âgées et l'association Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, enregistrée en droit suisse, ont engagé une procédure contre la Suisse devant la Cour européenne des droits de l'homme. Ibid., par. 10. Les recours internes fondés sur le droit constitutionnel et législatif suisse et sur la Convention avaient précédemment échoué devant les autorités administratives et les tribunaux nationaux à deux degrés de juridiction. Identifiant. au para. 22-63.

Les requérants ont présenté des observations concernant l'impact du changement climatique sur leur vie et ont soutenu que leurs divers problèmes de santé accentuaient leur vulnérabilité à ses effets. Ibid., par. 11-21. De plus, les requérants individuels ont soutenu qu'ils constituaient un groupe particulièrement vulnérable en raison de leur âge et de leur sexe. Ibid., par. 24. Les requérants ont invoqué plusieurs dispositions de fond et de procédure de la Convention, notamment les articles 2, 6, 8 et 13. Identifiant. au para. 3.

Plusieurs intervenants tiers ont été impliqués, dont huit gouvernements, des procédures spéciales des Nations Unies, des organisations de la société civile et des universités. Identifiant. aux paragraphes 6 – 7.

Documents et preuves pertinents

La décision compile et s'appuie sur le cadre et la pratique pertinents, en mettant en évidence les instruments juridiques et la jurisprudence de la Suisse, ainsi que le droit et les matériaux internationaux et comparés. Identifiant. aux paragraphes 121-272.

La CEDH s'appuie sur des études et des rapports d'organismes internationaux compétents et accorde une grande importance aux rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Ibid., par. 429. Dans son analyse, la Cour présuppose que 

…il existe des indications suffisamment fiables que le changement climatique anthropique existe, qu’il constitue une menace grave, actuelle et future, pour la jouissance des droits de l’homme garantis par la Convention, que les États en sont conscients et capables de prendre des mesures pour y faire face efficacement, que les risques pertinents devraient être moindres si l’augmentation de la température est limitée à 1,5 °C au-dessus des niveaux préindustriels et si des mesures sont prises de toute urgence… 

Id. au para. 436. 

Questions préliminaires : portée de la plainte, compétence et respect du délai de six mois

La CEDH a examiné la question de savoir si les « émissions intégrées » [comme les requérants ont qualifié celles générées par l'importation de biens et leur consommation] relevaient du champ d'application de la plainte. La Cour a noté que, étant donné que « …les émissions de GES attribuables à la Suisse par l'importation de biens et leur consommation représentent une part significative (estimée à 70% pour 2015) de l'empreinte GES globale de la Suisse… », « …il serait donc difficile, voire impossible, d'examiner la responsabilité de la Suisse quant aux effets de ses émissions de GES sur les droits des requérants sans prendre en compte [ces] émissions… » Identifiant. aux paragraphes 279-280.

La Cour a rejeté l'objection du gouvernement défendeur à cet égard et a conclu que le grief des requérants relatif aux « émissions intégrées » relevait du champ d'application de l'affaire, sans préjudice de l'examen des effets réels de ces émissions sur la responsabilité de l'État au regard de la Convention. Les objections concernant l'incompétence alléguée et le non-respect du délai de six mois par le requérant ont également été rejetées. Identifiant. à 288 et 290.

Le rôle du pouvoir judiciaire dans le contexte climatique

Rappelant que la Cour ne peut traiter des questions liées au changement climatique que dans les limites de l'exercice de sa compétence, la Grande Chambre a souligné l'importance des mesures qui « doivent être adoptées par les pouvoirs législatif et exécutif ». Ibid., par. 411-412. Pour cette raison, la CEDH a estimé que le rôle du pouvoir judiciaire est complémentaire des processus démocratiques et consiste à assurer « le contrôle nécessaire du respect des exigences légales ». Identifiant. au paragraphe 412. 

Français La Cour a également distingué sa jurisprudence environnementale de l'affaire en cause parce que les précédents concernaient des situations où les dommages environnementaux émanaient de sources spécifiques. Idem au para. 415. Elle a souligné que les dommages climatiques ne se rapportent pas à une source unique ou spécifique d'émissions, et que la substance principalement impliquée n'est pas toxique en soi, ni même liée uniquement à des activités qui seraient classées comme dangereuses. Idem aux para. 416 et 418. Le Tribunal a ainsi indiqué qu'il s'était inspiré des principes établis dans la jurisprudence antérieure, mais qu'il cherchait également à développer une approche plus adaptée au contexte climatique. Identifiant. au paragraphe 422.

Concernant la particularité de la question de la causalité, la décision précise également que « le lien de causalité entre les actes ou omissions des autorités de l’État dans un pays et le préjudice, ou le risque de préjudice, qui en résulte est nécessairement plus ténu et indirect que dans le contexte des sources locales de pollution nocive ». Identifiant au paragraphe 439. Ainsi, « l’essence des obligations pertinentes des États dans le contexte du changement climatique concerne la réduction des risques de préjudice pour les individus ». Id. au paragraphe 439. En outre, la Cour a reconnu que les États ne devraient pas se soustraire à leur responsabilité en invoquant la responsabilité d’autres États. Identifiant. au paragraphe 442.

La CEDH a également souligné le rôle clé que les tribunaux nationaux « ont joué et joueront dans les litiges relatifs au changement climatique », rappelant qu’il incombe en premier lieu aux autorités nationales, y compris au pouvoir judiciaire, de veiller à ce que les obligations découlant de la Convention soient respectées. Identifiant. au paragraphe 639.

Les dispositions matérielles de la Convention (articles 2 et 8) ont-elles été violées ?

1. Statut de victime et qualité pour agir

La Cour a fusionné la question du statut de victime et de la qualité pour agir avec l'appréciation de l'applicabilité des articles 2 et 8 de la Convention. Ibid., paragraphe 459. La CEDH a déterminé que la crise climatique exige une approche particulière du statut de victime étant donné que ses « conséquences ne se limitent pas à certains individus ou groupes identifiables, mais affectent la population plus largement ». Identifiant. au par. 479. 

Soulignant la nécessité de promouvoir le partage intergénérationnel des charges, la Cour a estimé que, dans certaines conditions, les associations peuvent avoir qualité pour représenter les individus dont les droits sont ou seront prétendument affectés par la crise climatique. Identifiant. au paragraphe 498. Une association admissible doit être :

1. « légalement établis dans la juridiction concernée ou ayant qualité pour y agir ;
2. capable de démontrer qu'elle poursuit un objectif spécifique, conformément à ses objectifs statutaires, dans la défense des droits de l'homme de ses membres ou d'autres personnes concernées dans la juridiction concernée, que ce soit limité ou incluant une action collective pour la protection de ces droits contre les menaces découlant du changement climatique ; et
3. « capable de démontrer qu’elle peut être considérée comme véritablement qualifiée et représentative pour agir au nom des membres ou d’autres personnes concernées au sein de la juridiction qui sont soumises à des menaces spécifiques ou à des effets néfastes du changement climatique sur leur vie, leur santé ou leur bien-être, tels que protégés par la Convention. » Identifiant. au paragraphe 502.

La Cour a ainsi conclu que l’octroi de la qualité pour agir à l’Association KlimaSeniorinnen Schweiz était dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice. Identifiant. au paragraphe 523.

En ce qui concerne les requérants individuels, la CEDH ne leur a pas accordé le statut de victime et a donc déclaré leurs plaintes irrecevables. Identifiant. au paragraphe 535. La Convention interdit action populaire questions, c'est-à-dire des plaintes concernant une disposition de droit national au motif qu'elle contrevient à la Convention sans que le plaignant soit directement affecté par la disposition. Identifiant. aux paragraphes 460-461. Bien que les requérants appartenaient à un groupe particulièrement vulnérable aux effets du changement climatique, la Cour a estimé que, pour que les individus satisfassent au statut de victime dans le contexte du changement climatique, deux critères doivent être remplis : une forte intensité d’exposition aux effets néfastes du changement climatique ; et un besoin impérieux d’assurer la protection individuelle du requérant. Le seuil pour remplir ces critères est particulièrement élevé et il n’a pas été atteint selon la Cour. Identifiant. aux paragraphes 527, 531 et 533.

2. Violation des articles 2 et 8

Selon la plainte, l'article 2 a été déclenché par le fait que la Suisse n'a pas pris les mesures nécessaires pour réduire ses émissions conformément à la limite de 1,5°C. Identifiant. au para. 312. En outre, les requérants ont soutenu que la grave menace que le changement climatique faisait peser sur leur santé, leur bien-être et leur qualité de vie mettait en cause les obligations positives de la Suisse au titre de l’article 8. Identifiant. au paragraphe 316. 

Français Sur le fond, la CEDH a jugé que l’article 2 s’appliquerait aux plaintes concernant l’action et/ou l’inaction de l’État dans le contexte du changement climatique si elles présentent un risque « réel et imminent » pour la vie – entendu comme faisant référence à « une menace sérieuse, réelle et suffisamment vérifiable pour la vie, contenant un élément de proximité matérielle et temporelle de la menace au préjudice dont se plaint le requérant. » Identifiant. au paragraphe 513. En outre, la Cour a jugé approprié d’examiner la plainte de l’association au titre de l’article 8 uniquement, car elle a estimé que les principes développés au titre de l’article 2 ressemblent étroitement à ceux de l’article 8. Identifiant. aux paragraphes 537 et 538.

S'appuyant sur le principe de subsidiarité, la Cour a estimé que « la nature et la gravité de la menace ainsi que les objectifs généraux de réduction des émissions de GES, conformément aux engagements acceptés par les Parties contractantes pour atteindre la neutralité carbone, appellent une marge d'appréciation réduite pour les États ». Identifiant. aux paragraphes 541 et 543. En revanche, la Cour souligne que les États disposent d’une marge d’appréciation plus large quant au choix des moyens et des politiques « adoptés pour atteindre les objectifs et engagements internationaux, compte tenu des priorités et des ressources ». Identifiant. au paragraphe 543.

La Cour a établi que l’obligation de l’État en vertu de l’article 8 dans le contexte du changement climatique est « d’adopter et d’appliquer effectivement dans la pratique des réglementations et des mesures capables d’atténuer les effets existants et potentiellement irréversibles futurs du changement climatique ». Identifiant. au paragraphe 545. Cependant, « chaque État est appelé à définir sa propre voie adéquate pour atteindre la neutralité carbone… » Identifiant. au paragraphe 547. 

La Cour explique :

Dans ce contexte, pour que les mesures soient efficaces, il incombe aux pouvoirs publics d’agir en temps utile, de manière appropriée et cohérente.

De plus, pour que cela soit réellement réalisable et éviter un fardeau disproportionné pour les générations futures, des mesures immédiates doivent être prises et des objectifs intermédiaires de réduction adéquats doivent être fixés pour la période menant à la neutralité du Net. Ces mesures devraient, en premier lieu, être intégrées à un cadre réglementaire contraignant au niveau national, puis mises en œuvre de manière adéquate. Les objectifs et les échéanciers pertinents doivent faire partie intégrante du cadre réglementaire national et servir de base aux mesures d'atténuation générales et sectorielles.

Identifiant. aux paragraphes 548-549.

Selon la CEDH, le facteur important et suffisant pour engager la responsabilité de l'État est que les mesures raisonnables que les autorités n'ont pas prises auraient pu avoir une réelle chance de modifier le résultat ou d'atténuer le préjudice. La Cour a estimé que le manquement à l'obligation d'atténuer suffirait à conclure que l'État a manqué à ses obligations positives au titre de l'article 8. Identifiant. aux paragraphes 444 et 555. 

En définitive, la CEDH a constaté des lacunes critiques dans la mise en œuvre par les autorités suisses du cadre réglementaire pertinent et a constaté que l'État n'avait pas atteint ses objectifs passés de réduction des émissions de GES. La Cour a conclu que la Suisse avait outrepassé sa marge d'appréciation et manqué à ses obligations positives. Identifiant. au paragraphe 573. La Cour explique :

Dans ces circonstances, compte tenu de l’urgence pressante du changement climatique et de l’absence actuelle d’un cadre réglementaire satisfaisant, la Cour a du mal à accepter que le simple engagement législatif d’adopter les mesures concrètes « en temps utile », comme prévu dans la loi sur le climat, satisfasse au devoir de l’État de fournir, et d’appliquer effectivement dans la pratique, une protection effective des individus relevant de sa juridiction contre les effets néfastes du changement climatique sur leur vie et leur santé.

Identifiant. au paragraphe 567.

Dans ces circonstances, tout en reconnaissant que les mesures et méthodes déterminant les détails de la politique climatique de l’État relèvent de sa large marge d’appréciation, en l’absence de toute mesure interne visant à quantifier le budget carbone restant de l’État défendeur, la Cour a du mal à admettre que l’État puisse être considéré comme se conformant effectivement à son obligation réglementaire en vertu de l’article 8 de la Convention.

Identifiant. au paragraphe 572.

Sur cette base, la Cour a constaté une violation du droit au respect de la vie privée et familiale. Ibid., par. 574.

Les dispositions procédurales (articles 6(1) et 13) de la Convention ont-elles été violées ?

Concernant l'article 6(1), les requérants se plaignaient du manque d'accès à un tribunal en raison de l'incapacité de la Suisse à prendre les mesures nécessaires pour faire face aux conséquences du changement climatique. La Cour a initialement défini la portée du droit conféré par cette disposition comme incluant le droit d'engager une procédure et le droit d'obtenir une décision judiciaire sur le litige. Identifiant. au par. 629.

La CEDH a constaté une limitation du droit d’accès à un tribunal et a ensuite évalué si cette limitation était proportionnée et si elle avait pour effet de restreindre l’accès à un tribunal à un point tel que l’essence du droit était atteinte. Identifiant. au par. 630.

La Cour relève en outre que les juridictions internes n'ont pas examiné la question de la qualité pour agir de l'association requérante, question qui méritait une appréciation distincte, quelle que soit la position des juridictions internes quant aux griefs des requérants. Les juridictions internes n'ont pas examiné sérieusement, voire pas du tout, l'action intentée par l'association requérante.

De plus, avant de recourir aux tribunaux, l’association requérante et ses membres avaient soulevé leurs plaintes devant divers organes et agences administratives spécialisés et experts, mais aucun d’entre eux n’avait traité le fond de leurs plaintes.

Identifiant. aux paragraphes 636-637.

En outre, la CEDH n’a pas été convaincue par les conclusions des tribunaux nationaux selon lesquelles « il y avait encore du temps pour empêcher le réchauffement climatique d’atteindre la limite critique » car cela n’était pas basé sur suffisamment de preuves scientifiques concernant le changement climatique. Identifiant. au par. 635.

En conséquence, la Cour a constaté une violation de l’article 6(1) de la Convention. Identifiant. au par. 640.

Finalement, la CEDH a déterminé que les exigences de l’article 13 étaient absorbées par les exigences plus strictes de l’article 6. Par conséquent, la Cour a conclu qu’il n’était pas justifié d’examiner séparément la plainte au titre de l’article 13. Identifiant. au par. 644.

Décision

La majorité de la Cour (16 contre 1) a conclu à une violation du droit au respect de la vie privée et familiale (article 8) et à l'accès à un tribunal (article 6(1)). Cependant, en raison de la complexité et de la nature des questions liées au changement climatique, la Cour n'a pas été en mesure d'être « détaillée et prescriptive quant aux mesures à mettre en œuvre pour se conformer effectivement au présent arrêt ». Identifiant. au paragraphe 657. En définitive, la Cour a jugé que la Suisse, avec l’aide du Comité des Ministres, était mieux placée pour évaluer les mesures spécifiques à prendre. Identifiant. au paragraphe 656.