Lecciones de Política Ambiental en Ecuador y Perú en los 1990s.

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LECCIONES DE POLÍTICA AMBIENTAL
EN ECUADOR Y PERÚ EN LOS 1990s.
Petroleras, áreas naturales protegidas
y pueblos indígenas en la Amazonía.

en Revista del Taller de Derecho, 2002, N 1, Vol. 1,
Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú.

Carlos Soria, MCS.
Universidad Flinders de Australia del Sur
Programa de Estudios Ibéricos y Latino Americanos
carlossoria@viabcp.com

Enero, 2001.

1- Introducción

2.- Aproximación e hipótesis
2.1 Antecedentes de la actividad petrolera en la Amazonía ecuatoriana y peruana
3.- Explotación Petrolera, Áreas Protegidas y Ambiente en Ecuador
3.1.- Expansión de la producción petrolera
3.2.- Explotación petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno

4.- Áreas Protegidas, Petróleo y Desarrollo Sostenible en Perú.
4.1.- El recurso a la presión internacional
4.2.- ¿Qué alternativas para la Reserva Nacional Pacaya Samiria?

5.- Lecciones de los estudios de política ambiental

6.-Lecciones de los estudios de caso
6.1.- Lecciones sobre el contexto global
6.2.- Lecciones sobre el papel de las organizaciones de la sociedad civil
6.3.- Lecciones sobre política y derecho ambiental
6.4.- Lecciones sobre el desarrollo y el desarrollo sostenible
6.5.- Problemas particulares que surgen de los estudios de caso

7.- Fuentes
7.1.- Bibliografía
7.2.- Documentos
7.3.- Internet
7.4.- Diarios

8.- Notas

1 Introducción

Entre las muchas cosas que el Ecuador y el Perú comparten está esa maravillosa biodiversidad propia de la emergente cordillera andina en su encuentro con el viejo llano amazónico. Tanto la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno como la Reserva Nacional Pacaya Samiria se ubican en las vecindades del refugio del pleistoceno del Napo (Salo 1993: 28-29); una de las zonas de megadiversidad en el planeta. Lamentablemente, las condiciones que favorecen la biodiversidad en estas áreas también han generado grandes depósitos de petróleo en el subsuelo. Adicionalmente estos bosques albergan también a un número importante de pueblos indígenas (Kritzmann y Wright 1998).

Los 300,000 miembros de los pueblos indígenas que habitan la Amazonía ecuatoriana y peruana (Hicks et al 1990; Banco Mundial 1994), pertenecen al contingente de ciudadanos más pobres y menos atendidos por los servicios que brinda el Estado. Obtener un documento de identidad, hacer una transacción en algún registro público, obtener un registro del contribuyente o pagar una tasa ante el Estado son trámites que dada su relativa facilidad no imponen mayor desafío para un ciudadano de cualquiera de nuestras ciudades, sin embargo, para un ciudadano que vive en el bosque, a varios días de distancia de cualquier centro poblado realizar cualquiera de estos trámites tiene un costo mas alto. Si a ello añadimos variables como:
- el hecho que muchos de los integrantes de estos pueblos solo hablan su lengua materna y se expresan con dificultad en castellano,
- el hecho de que muchos de estos ciudadanos no han tenido acceso a la educación formal,
- el ingreso de las transnacionales, con el riesgo que ello significa para el efectivo control del territorio de los pueblos indígenas,
- el ingreso de extractores de recursos que actúan en combinación con habilitadores de tierras,
- la disputa, a nivel local, entre varios actores, por el manejo y control de los recursos naturales,
- la lucha por contar con educación en su propia lengua,
- la necesidad de construir un sistema intercultural de salud,
- la necesidad de armonizar los intereses y fines del manejo de áreas naturales protegidas y los intereses de los pueblos indígenas,
entre otras, nos daremos cuenta de la complejidad de problemas que acechan a los pueblos indígenas amazónicos.

Desde comienzos del siglo XX la Amazonía fue objeto de exploración petrolera por parte de petroleras internacionales. En la década de 1960 Ecuador y Perú retomaron e impulsaron la exploración petrolera en la Amazonía con la colaboración de corporaciones extranjeras, sin embargo, estos países no contaban con alguna regulación ambiental o alguna preocupación por las materias ambientales. Durante la década de 1970 estos capitales extranjeros forzados a abandonar la región y el oro negro que fue puesto bajo control de corporaciones petroleras estatales. La década de 1990 coincidió con una nueva política de apertura al capital extranjero, particularmente, en el caso de las actividades extractivas como la industria petrolera. Una nueva ola de capitales frescos entró en los trópicos en busca del petróleo. Esta actividad tuvo que atravesar el tamiz de las consideraciones ambientales y sociales que la legislación estableció. Sin embargo, es necesario estudiar casos específicos de cómo opera la industria petrolera para entender la relevancia de la nueva normatividad e institucionalidad ambiental y su impacto sobre los pueblos indígenas y la conservación de las áreas naturales protegidas.Hacia fines del milenio ambos países habían iniciado el desarrollo de regulaciones ambientales y habían preparado las normas para manejar el impacto social y ambiental de las actividades petroleras. ¿Cómo ocurrió este cambió? ¿Cuál fue la fuerza conducente de este cambio? ¿Qué actores sociales estuvieron involucrados y cuál fue su papel?

Este artículo repasará estas y otras preguntas a la luz de dos casos concretos de conflicto socio-ambiental en áreas naturales protegidas amazónicas. Así buscaré proporcionar una apreciación global del proceso por el que estos países desarrollaron y mejoraron la legislación ambiental del sector petrolero.

*

La preocupación Latino Americana con el derecho ambiental y los proyectos de conservación de la naturaleza ha resultado en el desarrollo de políticas concretas en la última década y media. Mientras Ecuador y Perú atravesaban el proceso de retorno a los gobiernos democráticos, se dictaron nuevas constituciones, lo que facilitó la transición de un modelo de fuerte intervención del Estado en la sociedad a una sociedad menos regulada y más democrática. La Constitución ecuatoriana de 1978 y la Constitución peruana de 1979 establecieron como objetivo central de la política de desarrollo el crear una economía capaz de competir efectivamente en el mercado mundial. Entre la larga lista de derechos humanos incorporados estas constituciones incluyeron provisiones sobre el derecho a un ambiente saludable. Estas normas dieron al ambiente el status de un derecho humano constitucional y establecieron la responsabilidad estatal de cuidar de éste. Por primera vez en estos países se establecieron políticas de alto nivel de defensa del ambiente y se requería su implementación a través de acción legislativa y política. Estos y otros mandatos interrelacionados de política se encuentran con el desafío de cómo preocuparse de los problemas ambientales mientras se desarrolla el país.

La conciliación de ambos conceptos ha sido llamada desarrollo sostenible. Sin embargo, hay por lo menos dos conceptos diferentes de desarrollo sostenible. La primera es una propuesta explicada en Nuestro Futuro Común (WCED 1987) como el desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer aquellas de las futuras generaciones. El análisis mantiene que para obtener el desarrollo sostenible, el mundo debe lograr crecer económicamente entre 5 a 10 veces la producción actual y promover el crecimiento en el Norte para estimular la demanda de los productos del Sur. Esta aproximación favorable al mercado sugiere ir manejando progresivamente los impactos en el ambiente mientras se continua creciendo. Una segunda propuesta alternativa critica la eficiencia del mercado para responder a los problemas ambientales. El crecimiento económico veloz es visto como contradictorio con la equidad social y la mejora del ambiente, y se le acusa de ser responsable de causar la pérdida de bosques tropicales, biodiversidad, conocimiento y derechos indígenas (Redclift y Goodman 1991: 2).

Durante las décadas de 1980 y 1990 Ecuador y Perú desarrollaron diferentes aproximaciones y respuestas para manejar los problemas ambientales mientras estabilizaban la economía, promovían el crecimiento económico y se preocupaban de los temas sociales, en general, en la búsqueda del desarrollo. En este proceso, el debate sobre las diferentes interpretaciones de cómo lograr el desarrollo sostenible ha estado presente en cada controversia ambiental.

Este artículo argumentará que la transición durante las décadas de 1980 y 1990 de un régimen autoritario a uno democrático dio acceso a las organizaciones de la sociedad civil a la participación en política, contribuyendo así a la incorporación de criterios ambientales en la agenda política. La reestructuración del Estado fue una oportunidad para el desarrollo institucional y las innovaciones legislativas. Factores sociales tales como la emergencia de un movimiento ambiental y el nivel creciente de conciencia ambiental en el público en general, a través de la educación y la prensa, contribuyeron a elevar la prioridad de los asuntos ambientales en la agenda publica de la sociedad civil. A esto se añaden factores económicos, tales como el incremento de los niveles de inversión privada y la promoción de mercados más dinámicos y competitivos que promovieron la oportunidad para los desarrollos innovadores en política ambiental. Mientras tanto en el espacio internacional, una creciente preocupación y apoyo financiero para la incorporación del ambiente dentro del desarrollo y la planificación contribuyeron a la consolidación de los asuntos ambientales en la agenda política.

2 Aproximación e hipótesis

Los estudios de política ambiental en estos países están divididos entre un enfoque en lo económico al nivel nacional como la principal fuente de formulación de políticas, tales como Southgate y Whitaker (1994) para Ecuador; un enfoque en el marco legal al nivel nacional e internacional, tal como Ortúzar y Vial (1995) para Chile y un enfoque de las interrelaciones de los espacios de la política nacional e internacional, tales como Silva (1995) para Chile, Hopkins (1995) para Chile, Argentina y Costa Rica, y Scurrah (1995) para Chile, Ecuador y Perú.

La primera aproximación enfoca el nivel nacional de la política. Esta perspectiva revisa el rol del Estado como formulador de políticas económicas y el papel de los individuos como implementadores de aquellas, analizando la degradación ambiental como resultado de la falla de políticas de mercado. La segunda aproximación estudia el conjunto del marco legal nacional y explora su relación con tratados y regulaciones internacionales. Esta revisión de los actores legales se concentra en el papel del Estado y de los representantes de las fuerzas productivas a ser regulados. La tercera perspectiva explora la interconexión entre las ideas, discursos y formas de organización política de los actores transnacionales y del Estado y la sociedad civil en los países en desarrollo. Esta investigación usa una aproximación que vincula los espacios nacional e internacional en el entendimiento de que la generación de la política ambiental es un proceso de aprendizaje cuyos objetivos están dirigidos a prevenir, minimizar o manejar el conflicto, así como a reducir las restricciones ambientales al desarrollo económico y minimizar el impacto de las actividades de desarrollo en el ambiente, en la esperanza de contribuir a la obtención de un desarrollo sostenible (Scurrah 1995: 1).

Los conflictos ambientales son un área en la cual las contradicciones entre los espacios de la economía y la política pueden ser apreciadas. Estas aparentes contradicciones serán exploradas a través de los estudios de caso a fin de medir su extensión y consecuencias. En los dos países el desarrollo de políticas ambientales ocurrió en medio de un debate entre los representantes de dos concepciones del desarrollo sostenible: un esquema favorable al mercado y un esquema alternativo crítico del mercado y más regulador. Este artículo argüirá que el esquema favorable al mercado ha tenido más éxito en el desarrollo de políticas ambientales consistentes en los dos países, como lo sugiere Silva (1995) para el caso chileno.

Una comunidad internacional más fuerte, representada en el sistema de las Naciones Unidas, ha promovido los objetivos de la democracia, la paz y la justicia social a través de acuerdos internacionales. En los últimos cincuenta años estos acuerdos han evolucionado y ampliado el marco de su cobertura para incluir derechos ambientales, indígenas y de minorías. En América Latina, la transición de los gobiernos militares a la democracia entre 1970 y 1990 vio la emergencia de un nuevo conjunto de derechos humanos. Estos movimientos obtuvieron legitimidad basando sus acciones en las acciones y propuestas del discurso de importantes acuerdos internacionales de derechos humanos (Scurrah 1992). Este artículo argüirá que de una manera similar a la del movimiento de derechos humanos y como parte de éste, el movimiento ambiental, con sus componentes de organizaciones no gubernamentales, organizaciones de base e indígenas, ha obtenido un gran apoyo de sus relaciones con actores internacionales y su discurso de conservación, protección ambiental, derechos indígenas, participación comunitaria y local. La legitimidad obtenida permitió a las organizaciones no gubernamentales participar políticamente en el desarrollo de políticas ambientales. Esta expansión de la representación política favoreció un contacto mas cercano entre las organizaciones no gubernamentales, el empresariado y las organizaciones profesionales en la formulación de políticas ambientales. Pero mas significativo aún es que ésta práctica enriquece a las democracias jóvenes a través de la promoción del dialogo y la negociación entre actores opuestos, generando la posibilidad de identificar consensos en áreas de interés común .

La Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y la Reserva Nacional Pacaya Samiria son estudios de caso relevantes para un estudio comparativo porque involucran la presencia de un número de actores sociales nacionales y organizaciones internacionales que han tenido varios grados de influencia e impacto. En el caso de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno compañías petroleras internacionales y la propia compañía petrolera estatal explotaron recursos petroleros mientras las organizaciones ambientales demandaban estándares de acción ambiental más estrictos, a la vez que los grupos indígenas desarrollaban propuestas de ecoturismo. El programa de recuperación ambiental ejecutado por Texaco fue el resultado de la presión de grupos ambientales y de las negociaciones del Estado con la petrolera, mientras que la aproximación jurisdiccional falló en dar resultados. En el caso de la Reserva Nacional Pacaya Samiria la inclusión de actores internacionales fue decisiva en lograr el retiro de la compañía petrolera de las negociaciones con el gobierno y la posterior participación de agencias de cooperación internacional y organizaciones no gubernamentales en proyectos de manejo y desarrollo local.

2.1 Antecedentes de la actividad petrolera en la Amazonía ecuatoriana y peruana
Aunque hubo actividades petroleras en el pasado, el boom de la exploración petrolera en la Amazonía ecuatoriana y peruana ocurrió hacia fines de la década de 1960 y comienzos de la década de 1970. Por estas décadas, los gobiernos ecuatorianos y peruanos enfrentaron el interés creciente de corporaciones internacionales interesadas en explorar por petróleo en la Amazonía. El sistema económico entonces prevaleciente favorecía una fuerte intervención estatal en la economía. Las constituciones políticas de ambos países declararon hacia fines de los 1970 que los recursos naturales eran patrimonio de la Nación, por consiguiente, debían ser manejados por el estado y explotados por corporaciones estatales. Sin embargo, la especialización, tecnología y recursos financieros para llevar a cabo el negocio petrolero estaban en las manos de corporaciones petroleras extranjeras. Así, los gobiernos ecuatoriano y peruano estaban en una situación de dependencia frente a las corporaciones petroleras extranjeras.

Los gobiernos ecuatorianos y peruanos desarrollaron legislación para asegurar que los recursos petroleros estaban en manos del estado. Las compañías extranjeras sólo eran autorizadas a llevar a cabo exploración y explotación en sociedad con la corporación petrolera estatal, Petroecuador y Petroperu, respectivamente. Ambos estados tenían la esperanza que estas sociedades iban a generar la transferencia de tecnología necesaria hacia las corporaciones petroleras estatales recientemente creadas, el entrenamiento de recursos humanos, y la provisión de un ingreso importante para el estado.

En ese momento ni Ecuador ni Perú tenían una gran preocupación por las materias ambientales. Sin embargo, durante los 1970 ambos países introdujeron una norma legal que declaraba que los residuos fruto de la exploración y explotación petrolera no debían descargarse en el ambiente. Ésta era una declaración muy general y no se derarrolló ninguna regulación para asegurar que esta provisión legal fuese respetada. Es más, la autoridad a cargo de exigir el cumplimiento de la esta legislación era el Ministerio de Energía y Minas, la misma autoridad que estaba a cargo de atraer a los inversionistas extranjeros y promover el desarrollo del sector petrolero. Éstos eran los años en que el petróleo se presentó como el ‘oro negro’ que salvaría al país, mientras que los obreros petroleros tomaban un baño en el petróleo celebrando la apertura de los primeros pozos.

En ambos casos el optimismo con el petróleo llevó a la construcción de oleoductos para bombear el crudo de los campos amazónicos a la costa del Pacífico. En Ecuador, el gobierno usó la construcción del oleoducto y una red de campos petroleras como una oportunidad para poblar y y consolidar la frontera amazónica. Ecuador y Perú tenían una historia larga de disputas fronterizas, particularmente, en la Amazonía. Sin embargo, durante los últimos siete años un exitoso proceso de negociación llevó al acuerdo de paz del año 2000 y a un proceso de integración. En Perú, en cambio la junta militar prefirió no extender la colonización y construyó el oleoducto por medio de helicópteros, además creó varios puestos militares para controlar el acceso a éste.

3 Explotación Petrolera, Áreas Protegidas y Ambiente en Ecuador

La Reserva de Producción Faunística Cuyabeno en Ecuador se extiende sobre 655,781 hectáreas de tierras inundables y bosque tropical inundado con un alto registro de biodiversidad. El área también es rica en depósitos de petróleo que se están explotando. La reserva es habitada por los pueblos indígenas Cofán y Siona Secoya, algunas comunidades migrantes de los pueblos Quichuas y Shuar y un pequeño número de colonos de la costa y los Andes. El área del Cuyabeno fue declarada Reserva de Producción Faunística a fin de atender a las necesidades de la población local y contribuir a su reproducción material y cultural más que a servir como un parque nacional para la conservación estricta de recursos naturales. De acuerdo a Gradwohl y Greenberg (citado en Kimerling 1993), Cuyabeno es un ejemplo de manejo de áreas protegidas. Sin embargo, Kimerling (1993: 111) reclama que la reserva solo existe en el papel porque en la realidad es un área abierta a la explotación petrolera.

En 1972 se descubrió petróleo en las lagunas del Cuyabeno. El consorcio Cepe-City fue establecido un año más tarde para explotar el área y desde entonces la región ha estado bombeando petróleo a la refinería de Esmeraldas en la costa pacífica. En 1991 la reserva fue expandida pero junto con ello ingresó la explotación petrolera en la nueva área. Petroecuador, Petroecuador-Texaco, Clyde Petroleum y Occidental Petroleum desarrollaron actividades petroleras dentro de la reserva (Kimerling 1993).

Los más recientes conflictos entre la explotación petrolera y las poblaciones indígenas involucraron a los Cofán. Ellos son sobrevivientes de diferentes procesos de contacto que han reducido su población a un grupo de 700 personas. Los Cofán viven en cinco comunidades: Chandia-na`en, Dureno, Duvuno, Sinangu y Sábalo (Ruiz 1993: 652). La comunidad de Dureno se ubica en la zona de influencia de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno. Esta comunidad ha recibido una titulación sobre un total de 9,571 hectáreas. La comunidad de Sábalo se encuentra dentro del área de la reserva. El tamaño de su población es descrito como entre 78 personas (Ruiz 1993: 650) y 285 personas (Garcés 1993a: 28). El hecho que la comunidad está ubicada dentro de la reserva es la razón por la que no se ha titulado la tierra que posee y utiliza. La demanda de esta comunidad por el título de sus tierras ha sido siempre un hecho problemático. El artículo 71 de la Ley Forestal, una disposición legal que la Dirección Nacional Forestal ha sido cuidadosa de aplicar, establece que no se pueden constituir derechos de propiedad sobre áreas naturales protegidas.

En 1993, una empresa contratista de Petroecuador inició la exploración petrolera sin la autorización del ente responsable del manejo de las áreas protegidas en el Ecuador, el Instituto Nacional Ecuatoriano de Forestal y Áreas Naturales - INEFAN. Esto generó confrontaciones entre los indígenas Cofán y los trabajadores de la empresa de servicios petroleros. Mientras que el Ministro de Agricultura se dirigió al titular de Energía a reclamar por los hechos y notificarle el inicio de un proceso administrativo contra los infractores. A comienzos de julio de 1993 el Presidente Durán Ballén envió una carta al Presidente de Petroecuador indicando que el valor ecológico del área debía ser considerado y por tanto se requería un estudio de impacto ambiental. Semanas después, luego de regresar de un viaje a la zona del conflicto en el Cuyabeno, escribió nuevamente al Presidente de Petroecuador para señalar que de acuerdo a lo que había observado durante su visita la explotación petrolera no causaría ningún daño a la reserva.

3.1 Expansión de la producción petrolera

El 24 de enero de 1994, el gobierno ecuatoriano se preparaba para iniciar la sétima ronda de negociaciones petroleras cuando activistas indígenas y ambientalistas tomaron pacíficamente el Ministerio de Energía en Quito exigiendo que el gobierno detuviera la concesión de nuevas áreas petroleras hasta que las compañías petroleras ya operando hubieran remediado los daños pasados y que el gobierno hubiera establecido regulaciones ambientales más estrictas para la actividad petrolera (Jochnik 1995: 3). Estas acciones llevaron a una discusión pública sobre la participación de los grupos ambientales e indígenas en el monitoreo de las actividades petroleras (Trade and Development 1997; Rainforest Action Network 1997). La campaña tuvo el apoyo internacional de la Red de Acción en Bosques Tropicales (Rainforest Action Network) y Oxfam America.

Los grupos indígenas y ambientales criticaron la sétima ronda de negociaciones, asegurando que la contaminación causada por la actividad petrolera había afectado a un 30% del bosque amazónico ya cubierto por bloques de explotación petrolera. Estos grupos afirmaron que, si la sétima ronda era satisfactoria, esto significaría un incremento del área afectada por actividades petroleras al 50% del total de los bosques tropicales amazónicos (Interpress Service abril 2, 1994). El Ministro de Energía respondió que estos temores no tenían base porque el gobierno había tomado cuidado de incluir consideraciones ambientales en la legislación y en los contratos de participación a ser usados en esta ronda de negociaciones. ‘Solo aquellos que pueden mostrar la mejor tecnología ambiental serán beneficiados con los contratos’ dijo el Ministro de Energía (Interpress Service abril 2, 1994). Con las modificaciones introducidas en la legislación, el petróleo no sería más comercializado exclusivamente por Petroecuador, la corporación petrolera estatal, sino que se abrió el mercado a los inversionistas extranjeros.

En marzo de 1994, el Centro para los Derechos Económicos y Sociales en New York hizo público un reporte indicando que existían niveles peligrosos de contaminación y problemas de salud asociados con las actividades petroleras en la Amazonía ecuatoriana (Jochnick 1995). El Centro estaba asesorando a un grupo de indígenas ecuatorianos en la preparación de una demanda por abuso de los derechos humanos contra Texaco y el gobierno ecuatoriano a ser presentada ante la Organización de Estados Americanos. El Centro dijo que el gobierno ecuatoriano había dejado de adoptar y ejecutar regulaciones ambientales estrictas y era por tanto responsable por la contaminación en la Amazonía ecuatoriana. De acuerdo a Roger Normand, Director de Política del Centro, los grupos indígenas y ambientalistas ecuatorianos cuestionaban el enfoque estrecho de los grupos de derechos humanos sobre los actores gubernamentales y ampliaban su enfoque para incluir una evaluación del papel desempeñado por las multinacionales en el desarrollo (Jochnik 1995). La interpretación de Normand sobre la responsabilidad de las multinacionales era que, en el caso de la explotación petrolera en Ecuador, estas multinacionales habían asumido en la práctica el papel del gobierno en las áreas donde operaban y en consecuencia debían ser exigidas como responsables por el bienestar y los derechos humanos de la gente que efectivamente gobernaban (Jochnick 1995). El Centro era de la idea de que la política petrolera no era una responsabilidad exclusiva del gobierno ecuatoriano sino principalmente el resultado de la presión de las multinacionales.

La perspectiva del Centro era algo extremista y dejaba de considerar algunos puntos. Primero, el gobierno ecuatoriano ha reconocido que la actividad petrolera ha causado serios problemas de contaminación y ha afectado a la población de las zonas productoras (CAAM 1995: 109; Presidencia de la República n/d; Ministerio de Relaciones Exteriores 1993: 141; Comisión Asesora Ambiental y Ministerio de Energía y Minas 1995: 3) y ha ido lentamente introduciendo consideraciones ambientales en la legislación petrolera. Segundo, la política petrolera del Ecuador no favoreció directa y exclusivamente a Texaco sino más bien al gobierno ecuatoriano, el que había modificado la concesión original y posteriormente aprobó legislación favoreciendo a su propia petrolera estatal. Finalmente, la Corporación Petrolera Estatal Ecuatoriana había sido parte del consorcio con Texaco y se benefició de ello como era de esperar. La Corporación Petrolera Estatal Ecuatoriana y luego Petroecuador fueron introduciendo continuamente consideraciones ambientales para responder a las críticas sobre el problema y estas modificaciones sirvieron para establecer estándares ambientales que luego se aplicaron en el sector petrolero. Fundamentalmente, en la década de 1990 se introdujeron dos versiones del reglamento ambiental en el sector petrolero además del reforzamiento de la legislación sectorial sobre la contaminación en las aguas, suelos y atmósfera. Si bien la legislación tiene aún mucho campo por desarrollar si se la compara con los modelos de legislación ambiental en los países desarrollados, básicamente se desarrolló una legislación sectorial, aún cuando se carece de una legislación propiamente ambiental de carácter general y principista. En el campo institucional, sin embargo, se creó el Ministerio del Ambiente en 1996, lo cual fue un buen comienzo en términos de potencial desarrollo a futuro.

En noviembre de 1994, la Organización de Estados Americanos envió una delegación oficial a Ecuador para investigar cargos de violaciones de los derechos humanos. Rafael Pandam, Vice-Presidente de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), le dijo a la delegación que ellos estaban reclamando no solo el derecho a la libre expresión sino un conjunto de derechos políticos, económicos, sociales y culturales (Jochnick 1995). Ellos estaban interesados en el respeto a los derechos humanos en su sentido más amplio, tales como aquellos incluidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y especialmente aquellos incluidos en el Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el Protocolo de Costa Rica, ambos de los cuales reconocen el derecho a un ambiente saludable.

En agosto de 1994, el Ministro de Energía, Francisco Acosta, anunció que el gobierno iba a llamar a la octava ronda de negociaciones petroleras para comienzos de 1995. Las áreas ofrecidas para la explotación petrolera incluían cuatro bloques de 200,000 hectáreas en la Amazonía (13, 21, 23 y 24, que eran remanentes de la sétima ronda) y un bloque de 400,000 hectáreas en la costa (Hoy, agosto 22, 1994). Un anuncio del gobierno a comienzos de enero de 1995 confirmó que había planes para duplicar la extensión de tierras amazónicas sujetas a las actividades petroleras (Jochnick 1995). En respuesta, una coalición de grupos ambientalistas e indígenas, incluyendo a Acción Ecológica y CONAIE, lanzaron una campaña para desafiar la decisión del gobierno. Ellos propusieron una moratoria de 15 años en la perforación de nuevos pozos que involucraría detener las nuevas rondas de licitación, compensar a la población afectada por la contaminación petrolera y reparar los daños al ambiente amazónico. Un equipo de monitoreo de contaminación ambiental de Acción Ecológica presentó reportes sobre la situación de los campos petroleros amazónicos al Ministro de Energía (Hoy, marzo 28, 1995). Yvonne Ramos, jefa de este equipo, declaró que había una necesidad permanente de desarrollar planes de prevención de emergencias y de mejorar la tecnología a fin de evitar los accidentes continuos que habían ocurrido como resultado de estas actividades.

3.2 Explotación petrolera dentro de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno

El 28 de octubre de 1993, cuarenta Cofanes, entre hombres, mujeres y niños, ocuparon las instalaciones de perforación de Petroecuador en el pozo Paujil localizado en la comunidad Sábalo (Rainforest Action Network 1993). Los indígenas indicaron a los trabajadores que detuvieran la perforación exploratoria y se sentaran con ellos a escuchar sus reclamos. En unas pocas horas representantes de la compañía arribaron al área para iniciar negociaciones con los Cofán. Esta era la segunda vez en el mismo año que los Cofán tomaban medidas de fuerza contra las actividades petroleras; más temprano, ese mismo año, habían quemado una estructura de perforación de madera forzando a la compañía a abandonar el área.

Los negociadores de parte de la compañía solicitaron que se permitiera la continuación de las actividades a fin de poder iniciar las negociaciones al día siguiente, a lo que los indígenas accedieron. Las negociaciones se iniciaron la mañana siguiente, cuando los Cofanes de la Comunidad de Sábalo, liderados por su Presidente, Randy Borman , demandaron:
1) que no se iniciaran nuevas actividades exploratorias en el área sin la autorización firmada de los Cofán;
2) que la compañía proveyera el acceso libre a todas las áreas de trabajo;
3) que la compañía proveyera a la comunidad toda la información relativa a los probables impactos sociales y ambientales, y
4) que la compañía proveyera paneles solares para la comunidad Cofán (Rainforest Action Network 1993).

Los negociadores de la compañía petrolera se comunicaron con su oficina matriz en Quito, donde los oficiales accedieron a proveer US$ 10,000 en paneles solares pero negaron el derecho de los indígenas a negar la autorización para nuevos desarrollos petroleros, a tener acceso a la información social y ambiental y a participar en el monitoreo de las actividades petroleras. La población Cofán exigió que un oficial de mayor rango fuera enviado o de lo contrario paralizarían las actividades nuevamente. De hecho las actividades petroleras continuaron y la población indígena se limitó a negociar sus diferencias al nivel local.

En enero de 1994, Petroproducción presentó una ‘Declaración de Impacto Ambiental para Actividades de Prospección Sísmica’ al INEFAN. Este documento tenía por objeto apoyar la solicitud de autorización para desarrollar la prospección telemétrica digital sobre una extensión de 1,000 kilómetros, incluyendo la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y su área de influencia (Petroecuador 1995a; Rainforest Action Network 1994). Este proyecto de exploración tuvo un costo estimado de US$ 15 millones y otros US$ 26 millones se iban a invertir en la fase de producción (Rainforest Action Network 1994). El costo estimado por pozo era de US$ 4.5 millones. Acción Ecológica argumentó que este proyecto no sería rentable considerando la caída del precio del petróleo a US$ 10 por barril (Rainforest Action Network 1994). El estudio de impacto ambiental fue aprobado y la China Petroleum Company inicio actividades exploratorias en el área.

La unidad ambiental de Petroecuador produjo un reporte en marzo de 1995 sobre las actividades de prospección sísmica desarrolladas por China Petroleum Company, en las cuales se identificaban violaciones de los estándares ambientales y las regulaciones de salud y seguridad. La Dirección de Areas Protegidas y Vida Silvestre del INEFAN recibió el estudio y estableció que el documento no especificaba los procedimientos de minimización a ser ejecutados por la compañía a fin de alcanzar los estándares básicos. El Directorio del INEFAN consideró el reporte pero decidió autorizar la prospección de petróleo con la condición que la compañía cumpliera los requerimientos del Acuerdo Ministerial 621, Reglamento Ambiental para las Actividades Petroleras en el Ecuador , y las propias regulaciones del INEFAN sobre petróleo.

El directorio del INEFAN se volvió a reunir el 8 de junio de 1995 cuando autorizó a Petroecuador a buscar petróleo en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno. Sin embargo, la resolución de INEFAN contenía algunas condiciones. Petroproducción tenía que formar una comisión compuesta de representantes de la unidad ambiental del Ministerio de Energía, INEFAN, la Unidad Ambiental de Petroecuador y del Comité Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente-CEDENMA para medir y analizar los impactos negativos de la prospección petrolera en la reserva. Petroproducción debía desarrollar actividades de minimización y compensación en la reserva e INEFAN debía supervisarlas. Petroproducción había contratado a la China Petroleum Company para desarrollar la exploración y la compañía planeaba establecer 375 kilómetros de líneas sísmicas dentro de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno (Acción Ecológica 1995b). Vicente Pólit, Presidente del CEDENMA y su representante en el directorio del INEFAN, rechazaba la decisión pero declaró que los ambientalistas no se oponían a la explotación petrolera en general, porque eran conscientes de las necesidades del país. Él explicó que el CEDENMA se había opuesto a la autorización de la prospección petrolera en la reserva Cuyabeno porque ésta se había hecho sin la asesoría ambiental requerida por la ley (El Comercio, agosto 1, 1995).

El Sub-Secretario para el Ambiente del Ministerio de Energía declaró que, si había violaciones a las regulaciones ambientales durante las actividades de prospección petrolera en la reserva Cuyabeno se detendrían las actividades (El Comercio, agosto 1, 1995). El Director Ejecutivo del INEFAN declaró que la Resolución 004 había autorizado la prospección petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno dada la importancia de la producción petrolera para el país (El Comercio, agosto 1, 1995).

La población Cofán continuó monitoreando las actividades de la contratista China Petroleum Company en la Reserva y se aproximó a ésta para dialogar sobre los problemas que ellos experimentaban como resultado de las actividades exploratorias. El 20 de julio de 1995 la organización indígena Cofán (ONICE) escribió al Ministro de Energía para informar que en las negociaciones con China Petroleum Company, ésta había aceptado detener todas las actividades sísmicas en el área y negociar con Petroecuador sobre una compensación a ser pagada por los daños causados por China Petroleum Company a las propiedades de los Cofán. Petroproducción aceptó detener las actividades de prospección sísmica en Dureno y compensar a la comunidad de acuerdo a los estándares establecidos en el contrato entre China Petroleum Company y Petroecuador. Delegados de la comunidad Cofán de Dureno se reunieron con el Sub-Administrador de Exploración y Desarrollo de Petroproducción para negociar sus reclamos sobre las actividades petroleras en el área. Finalmente los Cofán aceptaron una compensación de US$ 350 por los daños causados por la instalación de las líneas sísmicas PE-95-1135 y PE-95-2090.

En agosto, el Presidente Ejecutivo de Petroecuador indicó al Ministro de Energía que su compañía estaba estableciendo una comisión supervisora para vigilar el contrato entre China Petroleum Company y Petroecuador. La Comisión Supervisora basaría sus actividades en la regulación existente sobre petróleo y ambiente así como en la Resolución de INEFAN 004, la cual creaba una comisión técnica para medir impactos ambientales causados por la prospección petrolera en la reserva Cuyabeno. La Comisión inició su trabajo el 24 de agosto de 1995. El representante de las organizaciones no gubernamentales ambientalistas en el directorio del INEFAN se negó a ser parte de la Comisión Supervisora por considerar que la Resolución 004 era nula debido a que se había aprobado en violación de la regulación existente que requería un estudio de impacto ambiental antes de que se aprobara ninguna actividad petrolera. Acción Ecológica decidió participar en la comisión y atendió las reuniones. En su primer reporte la comisión indicó que no había contado con los recursos para llevar a cabo satisfactoriamente su trabajo (INEFAN 1995a).

Concurrentemente, una versión revisada del reglamento ambiental para actividades hidrocarburíferas fue aprobada por el Presidente Durán Ballén. El Decreto Ejecutivo 2982 expandió las provisiones de asesoría ambiental establecidas en el reglamento de 1992, recomendó el uso de productos biodegradables y el uso de regulaciones internacionales de seguridad en el transporte aéreo, introdujo el pago de compensaciones a los pueblos indígenas y colonos afectados por la prospección petrolera y garantizó el derecho ciudadano a denunciar ante la subsecretaria de Ambiente del Ministerio de Energía cualquier caso de contaminación (Comisión Asesora Ambiental y Ministerio de Energía y Minas 1995).

En setiembre de 1995, el Director de Áreas Protegidas y Vida Silvestre del INEFAN, pidió al Presidente de Petroecuador que se suspendieran las actividades de prospección petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y solicitó que el directorio del INEFAN reconsiderara la Resolución 004. Él basaba su pedido en el hecho de que la compañía contratista había violado las regulaciones ambientales en el desarrollo de las actividades sísmicas (Ulloa 1995; INEFAN 1995 a). La respuesta de la China Petroleum Company fue continuar la exploración sísmica sobre la base de que solo el directorio del INEFAN podría revisar su propia resolución y ordenar una suspensión de actividades.

La Campaña `Amazonía por la Vida` y la `Agrupación por la Defensa del Cuyabeno` escribieron al Director Ejecutivo del INEFAN solicitando la suspensión de actividades petroleras en la reserva Cuyabeno y la revisión de la Resolución 004 de INEFAN. Jorge Barba, Director Ejecutivo del INEFAN, solicitó a Petroecuador suspender las actividades sísmicas en la reserva debido a que la compañía no había cumplido con los estándares establecidos para las áreas ecológicamente sensitivas. Barba declaró que la reserva había sido afectada por la prospección realizada por China Petroleum Company (Rainforest Action Network 1995).

En octubre el Frente de Defensa de la Amazonía y Acción Ecológica difundieron una declaración de prensa reportando que China Petroleum Company estaba por iniciar la parte de la fase exploratoria que involucraría el uso de explosivos. La declaración confirmaba que se había perforado el pozo Cuyabeno 21 y que el trabajo continuaba en el pozo Sansahuari. Así también solicitaron al INEFAN reconsiderar la Resolución 004, autorizando la prospección sísmica en la reserva Cuyabeno, y la Resolución 005, autorizando la prospección en el Parque Nacional Yasuni. El 28 de noviembre, el directorio del INEFAN se reunió y decidió cancelar el permiso otorgado a Petroecuador para conducir actividades de prospección petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno debido al incumplimiento de la compañía con los estándares ambientales (Rainforest Action Network 1995).

De acuerdo a Rainforest Action Network, la estrategia de desarrollo petrolero del Ecuador era económica y ambientalmente insostenible. Este grupo argumentaba que si la aproximación del gobierno no cambiaba, en veinte años la región habría perdido todo su potencial para actividades alternativas, tales como el ecoturismo, foresteria sostenible y la producción de plantas medicinales (Rainforest Action Network 1997)

En 1996, Rodrigo Cerón, administrador de Petroproducción, anunció el descubrimiento de un nuevo pozo, Pacay 1, que era parte de la exploración del pozo Paujil 1 y el Presidente de Petroecuador anunció que la compañía había logrado un acuerdo con los indígenas Cofán sobre explotación petrolera en la reserva Cuyabeno (El Comercio 1996 b).

El Programa Forestal - Profors - de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana y el INEFAN evaluaron el plan de acción ambiental presentado por la unidad ambiental de Petroecuador y establecieron que había deficiencias en la operación del plan y propusieron medidas para corregir estas deficiencias. En febrero de 1996, una segunda evaluación encontró que las medidas correctivas no habían sido implementadas, empeorando las deficientes condiciones operativas y el incremento de riesgos de causar daño al ecosistema del área.

El 10 de junio de 1996, Galo Tipac, Jefe del Distrito Forestal bajo cuya supervisión se encuentra la reserva Cuyabeno, dijo que la explotación de los pozos Sansahuari y Cuyabeno necesitaba mejorar (Hoy, 10 de junio de 1996). Él se refería al plan de acción ambiental de Petroecuador, el cual consideraba defectuoso, y solicitaba el apoyo de las instituciones trabajando en las áreas de conservación de la naturaleza y manejo de recursos naturales a fin de presentar alternativas al gobierno a fin de convencerlo a invertir más en mejorar sus planes ambientales.

Diferentes departamentos del gobierno Ecuatoriano han reconocido que las actividades petroleras tienen un impacto negativo sobre la conservación de áreas protegidas tales como la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, la Reserva Biológica de Limoncocha, y el Parque Nacional Yasuni (Presidencia de la República n/d). El reconocimiento de este problema ha resultado en la introducción de regulaciones ambientales en la legislación petrolera. Desde 1985, cuando se aprobó la primera legislación, el número, detalle y características de la legislación se han incrementado, requiriendo la participación de diferentes departamentos gubernamentales. Inicialmente, la asesoría de impactos ambientales era una materia decidida exclusivamente dentro del sector energía y su unidad ambiental.

La introducción de estándares legales se ha reflejado en la incorporación de prácticas ambientalmente amigables, tales como la planta de reinyección de aguas de diez millones de dólares construida por Petroecuador. En julio de 1996, Petroecuador anunció que había escogido a Sipetrol para construir una planta procesadora de gas en el pozo Secoya en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, un área donde normalmente el gas se quemaba directamente al ambiente. La decisión era en respuesta a la presión creciente de las poblaciones indígenas para que se mejoraran las condiciones ambientales 0en las áreas de producción petrolera, especialmente en las áreas protegidas (International Gas Report 1996). Los planes eran iniciar los trabajos en agosto de 1996 y tener la planta completada en 1997.

En el caso de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno una serie de intentos por explorar en busca de petróleo y expandir la producción de éste motivaron la preocupación de ambientalistas e indígenas por el grado de cumplimiento de la legislación y el respeto al derecho de las poblaciones locales. De hecho, la explotación petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno confirmó los temores indígenas y ambientalistas en relación a la observancia de la ley ambiental. A pesar del hecho de que la legislación ambiental en el sector petrolero se ha enriquecido y mejorado, Petroecuador y sus contratistas violaron las normas ambientales en varias ocasiones y produjeron reportes ambientales que fueron considerados insuficientes y defectuosos, mostrando así un bajo nivel de respeto por las regulaciones ambientales. La intervención de INEFAN en todas estas materias fue crucial. El conflicto en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno mostró la importancia del papel de los grupos indígenas y ambientalistas en demanda de su participación en la formulación de una política petrolera, en el seguimiento de las materias ambientales en el sector petrolero y en el desarrollo de negociaciones con las compañías petroleras.

El tema de la responsabilidad del gobierno es uno muy complejo en la medida en que los gobiernos anteriores a la existencia de regulaciones ambientales pueden argumentar que ellos cumplieron con la legislación vigente en su momento. Es cierto que los sucesivos gobiernos ecuatorianos mejoraron y expandieron el marco legal ambiental e introdujeron estándares ambientales en las actividades petroleras. Sin embargo, también es un hecho que la contaminación por el petróleo es alta en la Amazonía ecuatoriana y que la legislación ambiental no ha prevenido esto. El problema de la contaminación ambiental ha sido dejado de lado por los gobiernos en busca de que fuera el siguiente gobierno el que se preocupara de este tema.

La importancia de la producción petrolera y su contribución al ingreso fiscal ecuatoriano es un factor que limita seriamente cualquier intento por introducir una política ambiental estricta en el sector petrolero. Sin embargo, las acciones de las organizaciones indígenas y ambientales demostró que estas han sido capaces de ganar un espacio para el debate sobre temas de política ambiental. Basados en las provisiones ambientales constitucionales y en los acuerdo internacionales estas organizaciones han contribuido al desarrollo de un debate serio sobre la política ambiental.

4 Áreas Protegidas, Petróleo y Desarrollo Sostenible en Perú.

La Reserva Nacional Pacaya Samiria, en Perú, se estableció en 1982 sobre un área de 2`080,000 hectáreas de bosques tropicales inundables ricos en biodiversidad. Las cuencas de los ríos Pacaya y Samiria producen 300,000 toneladas métricas de pescado por año, fauna, frutas, y otros productos no-forestales (CAMAD 1992). Una población de alrededor de 70,000 personas vive en la reserva y su área de influencia. Esta población es en su mayoría mestiza, sin embargo, dentro de la reserva se encuentran algunos poblados con indígenas Cocama Cocamilla. Desde la década de 1970 cuando la región fue abierta a la explotación petrolera, se estableció un conjunto de pozos conocidos como Yanayacu en uno de los límites de la reserva. Petroperú ha extraído petróleo desde entonces.

En 1991 el gobierno del ingeniero Alberto Fujimori trató de licitar el bloque 61 que se sobreponía a la reserva sobre un millón de hectáreas. Las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. estaban restringidas por el artículo 71 del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, aprobado el 7 de Septiembre de 1990. Este artículo decía que no se podía explotar recursos no renovables dentro de las áreas protegidas. Con ello emergió un debate sobre las posibilidades de explotar petróleo en la reserva. Los ambientalistas argumentaban que el artículo 71 era definitivo en prohibir una nueva explotación petrolera en el área protegida mientras el gobierno señalaba que el artículo 72 indicaba que en caso de concesiones sobre recursos no renovables, si se afectaban áreas protegidas o comunidades indígenas se debía considerar un costo de compensación por la actividad proyectada (SPDA 1995). Las organizaciones no gubernamentales ambientalistas desarrollaron una campaña para presionar al gobierno y a Texas Crude a no continuar la oferta. Estas organizaciones se unieron a organizaciones no gubernamentales de los EE.UU. para levantar apoyo internacional, como resultado de lo cual un congresista norteamericano intervino para expresar su preocupación a la compañía y al gobierno peruano (Entrevista 7).

El Diputado Gustavo Del Solar, un agricultor muy conocido en el medio ambiental y respetado por su intervención en la conservación de la Pava Aliblanca en la costa norte del Perú, escribió al Presidente de Petróleos del Perú y al Ministro de Energía solicitando información sobre las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. En ambos casos el Diputado Del Solar insistía en la prevalencia del articulo 71 del código ambiental y en la prohibición de desarrollar actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria.

La Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana, AIDESEP, una organización que representa a las comunidades indígenas de toda la Amazonía peruana, publicó, el 19 de mayo de 1991, un pronunciamiento expresando su desacuerdo con la explotación del bloque 61. Su comunicado indicaba que eran más de 180 comunidades indígenas dentro de Pacaya Samiria, las que serían potencialmente afectadas y que estas mismas comunidades y otros grupos ciudadanos no habían sido invitados a las negociaciones que involucraban al bloque 61, lo que violaba la naturaleza misma de los derechos ambientales que tiene a los ciudadanos como el centro de su acción (Declaración de Río, Art 1).

Durante mayo, el Ministro de Agricultura expresó que no estaba de acuerdo con la operación de un bloque petrolero dentro de la reserva. Esta opinión, junto a la opuesta por el Ministro de Energía dividió al gabinete en dos grupos (La República, mayo 19, 1991). Por su parte la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental argumentaba que ninguna institución internacional como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo apoyaría la explotación del bloque 61 incluyendo a la Reserva Nacional Pacaya Samiria (Caillaux, mayo 30, 1991). La organización expresó a través de su Presidente que la producción económica de los recursos naturales de la Reserva Nacional Pacaya Samiria tenía que ser parte de la ecuación para valuar los recursos de la reserva. Citando a Enrique Leff, Caillaux dijo que había una necesidad de crear un nuevo paradigma, comenzando por el principio de la productividad ecotecnológica, refiriéndose a la productividad ecológica de los recursos naturales, la productividad tecnológica de procesar los recursos naturales y la productividad social de las comunidades.

El 16 de mayo de 1991, la Asamblea Regional de Loreto hizo pública su oposición al contrato con Texas Crude Exploration Inc. y expresó un número de razones para mantener la reserva. El Acuerdo Regional 045-91-ARA dijo que sonaba como una ilusión decir que el gobierno había considerado la protección ambiental en las cláusulas de los contratos cuando la experiencia en la región era que la explotación petrolera había causado muchos daños ambientales.

La Contralora Nacional fue llamada para opinar sobre la validez del Decreto Supremo 008-91-EM/VME, concluyendo que el decreto no violaba el código ambiental y que todo estaba claro para llevar a cabo las negociaciones por el contrato con Texas Crude Exploration Inc. Se esperaba que Texas Crude desarrollara entre 400 y 2, 000 kilómetros de líneas sísmicas. Estas líneas cubrirían un área de un millón de hectáreas (Caretas 27 de mayo de 1991). El 21 de mayo de 1991, el Colegio de Biólogos del Perú escribió una carta a la Contralora Nacional sugiriendo que se desarrollaran actividades petroleras en otras áreas de la Amazonía peruana pero no en Pacaya Samiria debido al alto valor ecológico del área y al alto riesgo de polución. Ese 21 de mayo, el Deutscher Entwicklungsdiensl - Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica - escribió a la Contralora Nacional expresando su preocupación con la iniciativa de Texas Crude Exploration Inc. en el bloque 61. Ese mismo día, la Red Ambiental Peruana produjo un pronunciamiento a nombre de 77 organizaciones no gubernamentales ambientalistas que se oponían al contrato con Texas Crude, confirmando que los artículos 71 y 72 excluían la posibilidad de desarrollar actividades petroleras dentro de las áreas protegidas y sugiriendo que se desarrollaran actividades petroleras en otras áreas del país.

El 23 de mayo de 1991 el Ministro de Agricultura dijo que iba a producir una explicación más detallada sobre su oposición al contrato con la Texas Crude Exploration Inc. Ese 23 de mayo, la Cámara de Diputados hizo una interpretación del código ambiental y expresó que el Decreto Supremo 008-91-EM/VME había hecho una interpretación particular del artículo 72 del código y había obviado la regulación del artículo 71 que expresamente prohibía la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas. La interpretación fue hecha a través de una ‘moción de orden del día’ presentada por unos 18 Diputados liderados por Guillermo Del Solar y Julio Díaz Palacios.

4.1 El recurso a la presión internacional

La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA - escribió a Texas Crude Exploration Inc. indicando los altos riesgos de un contrato que afectara la Reserva Nacional Pacaya Samiria. La SPDA actuó conjuntamente con el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales (Natural Resources Defense Council) y la Red de Acción en Bosques Tropicales (Rainforest Alliance Network) para presionar a Texas Crude Exploration Inc. en los EE.UU. y prevenir su participación en el bloque 61. La SPDA argumentó que el lote 61 no existía debido a un requisito del artículo 51 del código ambiental que indicaba que las áreas naturales protegidas solo podían ser reducidas por ley. Otra debilidad era que el Decreto Supremo 008-91-EM/VME formalmente debió haber sido firmado por el Ministro de Agricultura debido a que involucraba un área protegida bajo su jurisdicción. Más aún cualquier aprobación hubiera requerido una evaluación ambiental para cumplir con lo dispuesto por el artículo 8 del código ambiental. La SPDA recomendó renegociar el contrato petrolero en otra área de la Amazonía. Texas Crude Exploration Inc. respondió en una carta un poco sarcástica recomendando a la SPDA a tomar mayores acciones con relación al bloque 61. La prensa reportó que la SPDA había amenazado a Texas Crude Exploration Inc. con acción legal (Gestión junio 20, 1991). Lo que en realidad hizo la carta de la SPDA fue advertir de los problemas legales en que se podría ver involucrado un contrato en el bloque 61.

Un grupo de organizaciones no gubernamentales ambientalistas, incluyendo a la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, la Asociación Amazonía, la Asociación de Ecología y Conservación, el Instituto Saber, el Instituto de Desarrollo y Conservación y la Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza (FPCN) coordinaron acciones para proclamar su oposición al contrato con Texas Crude Exploration Inc. Estas organizaciones, cuya coordinación efectiva había contribuido antes a mejorar la calidad del proyecto de código ambiental, detener la construcción de una carretera dentro del Parque Nacional Huascarán y del Parque Nacional Yanachaga Chemillen, coordinaron una vez más para oponerse a la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria. Basaban su defensa en las sólidas bases propuestas por el código ambiental. Los artículos 51, 71, y 72 daban a las áreas naturales protegidas una alta prioridad y una protección definitiva contra la explotación petrolera. El gobierno tuvo que realizar una compleja interpretación del artículo 72 y pretender que los artículos 51 y 71 no existían a fin de poder apoyar su proyecto de explotación petrolera. Los ambientalistas aislaron al Ministro de Energía y Minas en su defensa de la explotación petrolera y mostraron que tenían un gran apoyo, incluyendo parlamentarios, el Ministro de Agricultura y el Ministro de Justicia. La división en el gabinete jugó un papel importante al mostrar a la opinión pública que el asunto no era fácil de resolver. Las regulaciones ambientales favorecían programas de conservación en la reserva mientras las necesidades económicas del gobierno insistían en la explotación del petróleo.

Una serie de comunicados advirtió a la opinión pública que:
1.- la reserva era el hábitat de un número de especies cuyo valor científico, económico y cultural constituía el principal banco de recursos hidrobiológicos con una producción anual de 8,700 toneladas métricas;
2.- la reserva no es el único lugar para llevar a cabo explotación petrolera sino que hay otros 74 millones de hectáreas para ser explorados;
3.- la decisión de explotar el lote 61 afectó la credibilidad internacional del gobierno peruano en materias ambientales;
4.- ninguna organización financiera internacional apoyaría los esfuerzos para explotar el bloque 61;
5.- Pacaya Samiria había recibido y continuaría recibiendo cooperación internacional como reserva;
6.- el código ambiental prohibía las actividades petroleras dentro de las áreas naturales protegidas;
7.- el Ministro de Agricultura, el único responsable por las actividades dentro de la reserva, se oponía a la actividad petrolera.

Los ambientalistas argumentaron que la reserva era productora de pesca por un monto anual de US$ 80’342,022 (8,700 toneladas métricas) con un potencial para incrementar en un 50% sin afectar el recurso, también producía madera por un valor anual de US$ 2,322’317,442. Aparentemente la producción de tres años era suficiente para sobrepasar la inversión de cinco años de Texas Crude Exploration Inc. (Solano 1991).

El Colegio de Abogados de Lima estudió el Decreto Supremo 008-91-EM/VME y el código ambiental y concluyó que el Decreto Supremo violaba el código ambiental y afectaba el principio de jerarquía de la ley. El 22 de julio de 1991, el Colegio reportó que la única manera de desarrollar actividades petroleras dentro de la reserva requería desarrollar una evaluación ambiental y tenerla aprobada por todos los sectores involucrados para luego aprobar una ley autorizando las actividades petroleras. Así la decisión del gobierno de usar el DS 008-91-EM/VME como el único instrumento legal invadía la jurisdicción del Congreso, convirtiéndose en un acto ilegal. Este hecho de la ilegalidad del DS 008-91 hacía que el bloque 61 fuera jurídicamente imposible.

El 31 de mayo de 1991, la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales sugirió que era posible desarrollar actividades petroleras con extremo cuidado a fin de prevenir la contaminación. Sin embargo, no consideraba el conflicto legal entre el DS 008-91 y la ley. Para promover la inversión extranjera y la privatización el gobierno, por delegación expresa del Congreso, aprobó un conjunto de leyes que incluyeron normas modificando y derogando casi un tercio del código ambiental.

Como resultado de toda esta discusión pública sobre la conveniencia o no de desarrollar actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria y luego de considerar la presión aplicada por organizaciones ambientales e indígenas en Perú y los Estados Unidos de Norteamérica la firma Texas Crude Exploration Inc. decidió no continuar las negociaciones con el gobierno peruano a fin de adjudicarse la exploración del bloque 61 (Scurrah 1995).

4.2 ¿Qué alternativa para la Reserva Nacional Pacaya Samiria?

El gobierno se quejó que los grupos ambientales estaban retrasando el desarrollo del país y la reserva, mientras que no hacían nada para mejorar la calidad de vida de sus habitantes (Entrevista 9). Desde 1994 dos grupos diferentes de organizaciones ambientales nacionales e internacionales, financiadas por agencias internacionales, están trabajando en la conservación y desarrollo del área donde han iniciado proyectos para mejorar la conservación de la reserva, involucrando a la población local y promoviendo las actividades económicas locales, tales como la pesca y la comercialización de productos agrícolas. Sin embargo, el conflicto entre la población local y los grupos de conservación, así como entre estos, parece haber afectado la consecución de estos objetivos. La agencia de cooperación al desarrollo danesa financió un programa de conservación manejado por el Fondo Mundial para la Naturaleza (World Wide Fund for Nature - WWF) y el Foro Internacional del Movimiento Laboral Danés, un sindicato danés (WWF 1996). El proyecto ha sido implementado en colaboración con dos organizaciones indígenas de la reserva, la Asociación Indígena de Conservación del Pacaya - AIDECOP y la Asociación Indígena de Conservación del Samiria - AIDECOS. Este proyecto busca crear un sistema de manejo sostenible de los recursos renovables en el área a fin de mejorar las condiciones de vida de la población local mientras se conserva el área. La fase inicial en dos áreas seleccionadas se orienta al desarrollo comunitario, incluyendo la salud, educación bilingüe y el manejo de recursos naturales (WWF 1996). El proyecto del WWF-Dinamarca ha promovido la titulación de las comunidades indígenas y el desarrollo de actividades extractivas. Las comunidades locales se han organizado para hacer un mejor uso de los recursos acuáticos, forestales y agrícolas a través de la comercialización (Entrevista 9).

La Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional (US-AID), la organización no gubernamental internacional Conservación de la Naturaleza (Nature Conservancy) y la Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza - Pro Naturaleza - elaboraron un programa de US$ 5 millones para mejorar la conservación en la reserva a través de programas que consideran el uso local de los recursos para aliviar la pobreza, educación ambiental y manejo de parques. El proyecto creó ‘Centros de Conservación y Desarrollo’ que sirven a la comunidad como centros de reunión comunal y aulas de enseñanza. Estos centros desarrollan cursos en técnicas de pesca y aprovechamiento de fauna (Schmidt-Lynch 1994: 23). La Reserva Nacional Pacaya Samiria es el área protegida que ha recibido el mayor aporte económico en todo el país (Entrevista 9).

El hecho de que el Perú estaba atravesando un período de dificultad económica es un hecho reconocido por todos los actores en el debate sobre la explotación de petróleo dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria. Sin embargo, existían diferencias sobre como resolver estas dificultades económicas y qué costos ambientales estaban dispuestos a asumir. El ministro de Energía y Minas y la empresa Petróleos del Perú argumentaron que la explotación petrolera debía tener la primera prioridad a fin de aportar divisas a la economía peruana. De manera que la explotación petrolera debería llevarse a cabo incluso dentro de áreas naturales protegidas. Sin embargo, propusieron incorporar regulaciones ambientales para asegurar que el ambiente no seria afectado. En el lado de los ambientalistas, estos estaban más preocupados con el respecto estricto del entonces recién aprobado Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Ellos reconocían la necesidad del país por divisas pero argumentaban que el petróleo podría explorarse en otras partes de la Amazonía, pero no dentro de áreas naturales protegidas.

Para el gobierno este caso probó ser uno difícil. Las diferentes posiciones dentro del gabinete representaban las diferentes facciones debatiendo cómo mejor contribuir al desarrollo sostenible del Perú. Este debate ocurrió en un momento cuando el Perú se encontraba en medio de un proceso de cambio que involucraba un cuestionamiento del papel del estado y del papel de la inversión extranjera en el desarrollo. En este caso, era evidente una tensión entre las facciones opuestas mientras el gobierno intentaba reconciliar posiciones. El gobierno Fujimori era un promotor de la reestructuración del estado, la privatización y la modernización. Las limitaciones que colocaba el código ambiental a la explotación petrolera fue percibida por el gobierno como un problema que debía ser resuelto. Las modificaciones a la legislación fueron un intento del gobierno Fujimori de lograr el balance correcto en busca de una solución aceptable para las partes en disputa. Esta búsqueda del balance puede observarse nuevamente en 1994 cuando el Congreso aprobó una ley creando el Consejo Nacional del Ambiente.

5 Lecciones de los estudios de política ambiental

Las regulaciones ambientales juegan un papel inicial en establecer las reglas básicas para la prevención, manejo y minimización de problemas ambientales. Pero las decisiones políticas toman en cuenta un rango más amplio de factores, tales como el probable impacto de la decisión en áreas relacionadas del escenario político, los costos económicos involucrados y las posibles respuestas sociales y políticas. La evaluación de nuevas propuestas de política requiere que se examinen las respuestas a los resultados de política previos, en términos de su contribución a la minimización y resolución del conflicto ambiental. Este artículo argüirá un conjunto de lecciones para la formulación de políticas basándose en las contribuciones de Silva (1995), Scurrah (1995) y Hopkins (1995).

Silva (1995) sugiere tres lecciones:
· que la política ambiental Latino Americana favorecerá una aproximación más favorable al mercado sobre la propuesta alternativa, como un resultado de factores internos y externos;
· que los actores externos, tales como el Banco Mundial, el Fondo Global para el Ambiente y el gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica, limitan el espacio de acción de los ambientalistas más alternativos o radicales; y
· que estos ambientalistas tendrán que limitar sus esfuerzos a pequeños proyectos y luchar para crear un espacio político en el cual desarrollar sus proyectos.

En el caso ecuatoriano, se presenta un desarrollo parcial de la política ambiental, por lo menos en el sector petrolero, y se espera el desarrollo de una mayor legislación en el mediano plazo a fin de dar una visión integral al manejo de la política ambiental. En todo este proceso se ha desarrollado una perspectiva favorable al mercado y de hecho se ha considerado causar el mínimo efecto negativo en el sector empresarial. Igualmente se observa que la labor de los ecologistas más alternativos se halla restringida a pequeños proyectos alternativos pero que, sin embargo, tienen un gran significado político en la medida que coadyuvan al cumplimiento y ejercicio de derechos indígenas y ambientales. El espacio ganado por estas organizaciones es pequeño. Sin embargo, significa mucho en términos de una sociedad latinoamericana obnubilada por la prioridad del crecimiento económico.

En el caso peruano hay un desarrollo de la política ambiental donde se observa el claro interés de dar un marco favorable al mercado. De hecho el propio gobierno Fujimori derogó parte de la legislación ambiental, previamente aprobada por su gobierno, mediante dispositivos de promoción a la inversión privada. El desarrollo sectorial del marco de legislación ambiental se ha dado con la intención de alcanzar el desarrollo sostenible. Los ecologistas alternativos, igualmente, se han limitados a pequeños proyectos de desarrollo, cuyo impacto es más a través de dar un ejemplo de opciones alternativas antes que significar un cambio del proceso de desarrollo en cada país.

Otra constatación en los dos países es que el desarrollo más significativo de la política ambiental se está dando sectorialmente antes que integralmente a través de una institución central que dirija la política ambiental. Si bien existen autoridades ambientales, el manejo de la política ambiental tiene un fuerte matiz sectorial, de manera que sectores como minería o hidrocarburos tienen un determinado desarrollo de legislación ambiental que es diferente, por decir, al sector agricultura o al sector vivienda. Es decir, las prioridades de los sectores hacen que el desarrollo de temas ambientales en los sectores sea disparejo, de modo que los factores impulsando el desarrollo de la legislación ambiental tienen un impacto diferenciado en los distintos sectores.

Por otro lado, Scurrah (1995) formula seis lecciones:
· la primera es que los resultados de los conflictos de política ambiental son influenciados por el contexto sea este político, económico, tecnológico o similar;
· que hay riesgos y peligros en las estrategias conciliatorias o intransigentes en la medida en que la democratización se amplía;
· que el establecimiento de alianzas es un factor crucial en determinar el resultado de un conflicto;
· que la información precisa e investigación son un arma eficaz;
· que los gobiernos no siempre juegan un rol esencial en los conflictos ambientales, y
· que las compañías del Tercer Mundo pueden ser menos vulnerables a las presiones del movimiento ambiental que las corporaciones multinacionales.

En los dos casos el contexto político y económico influyó en la toma de decisiones. Así se puede observar que cuando la prioridad es el desarrollo y el crecimiento económico, en este contexto la propuesta de moratoria a la explotación petrolera es una posición radical que tienen un espacio limitado donde lo que se busca es el desarrollo de tales actividades pero incorporando variables ambientales a fin de manejar el impacto ambiental de las mismas. Solo en el caso peruano se logró que el proyecto de actividad petrolera no prosperara y se mantuviera la prioridad de la conservación, sin embargo, esto se dio con un elevado costo que fue la modificación y derogatoria de un tercio del código ambiental, lo que implicó un retroceso en el desarrollo de legislación ambiental.

Scurrah habla de la presencia de riesgos y peligros en las estrategias conciliatorias e intransigentes. De hecho existen estos riesgos en cualquier estrategia de negociación. Sin embargo, se observa que las estrategias conciliatorias mantienen abierta la puerta de la negociación directa mientras que las propuestas intransigentes tienden a recurrir a la presencia del Estado como mediador y decisor de política. También se nota que las propuestas intransigentes juegan el rol de convertirse en el extremo radical de una eventual negociación, donde las estrategias conciliatorias juegan el papel de acercar a las partes a negociar y eventualmente a lograr un acuerdo.

En el caso ecuatoriano la estrategia conciliatoria de negociación permanente entre los Cofán y las empresas petroleras ofreció mejores resultado en el sentido de que favoreció la indemnización de daños causados a la propiedad de los Cofán. Inicialmente la estrategia de los Cofán fue la de una aproximación intransigente donde si bien lograron detener la operación petrolera temporalmente no lograron que sus interese y demandas fueran escuchadas.

En cuanto al establecimiento de alianzas, estas juegan un papel crucial en favorecer el resultado exitoso de un conflicto ambiental. Las alianzas permiten ampliar la demanda de legitimidad de una posición política determinada. Tal es el caso de la alianza entre organizaciones no gubernamentales ambientales y organizaciones indígenas, que se puede observar en los dos casos estudiados. Esta alianza logró ampliar el impacto de las demandas ciudadanas por el ejercicio de derechos humanos. O, por ejemplo, el caso de la alianza entre organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, también observada en los dos casos, donde el efectivo uso de escasos recursos permite acceder a una audiencia mayor con el objeto de influenciar las decisiones de política ambiental. La participación de organizaciones de nivel internacional permitió reforzar las demandas de las organizaciones nacionales y darles un alcance global, a la vez que hacer más efectiva la presión sobre los actores nacionales como el Estado y el sector privado.

Igualmente coincido con Scurrah en la importancia de la generación de información precisa e investigación como arma eficaz en el debate ambiental. En los dos casos se observa que la poca información disponible fue utilizada al máximo como referente de lo que estaba pasando en cada conflicto. En los dos países los ambientalistas e indígenas accedieron a la información técnica de manera extraoficial y más bien buscaban garantizar su derecho a acceder a la información de manera oficial a través de los procedimientos de evaluación ambiental y a través de la consagración del derecho de acceso a la información. Esta fue una demanda concreta en el caso de los Cofán. Acceder a la información es importante por cuanto ésta permite que el debate se de alrededor de hechos informados antes que sobre suposiciones y conjeturas que distorsionan las diferentes posiciones involucradas. Para las organizaciones ciudadanas el acceso a la información es una clave para configurar la extensión y características de la problemática ambiental que confrontan, de ahí su interés en consagrar el derecho a la información. Mientras que para las organizaciones respecto de las cuales se espera un comportamiento ambiental idóneo, como sería el caso de las empresas petroleras e hidroenergéticas, éstas prefieren que la información sea restringida de modo que puedan en cierta medida manipular el manejo de la misma.

Siguiendo a Scurrah se observa que los gobiernos no siempre juegan un rol esencial en los conflictos ambientales. Efectivamente en los dos casos el gobierno juega claramente sus cartas por una opción determinada y si bien trata de mantener su rol mediador se nota claramente su compromiso con las necesidades del crecimiento económico (Brañes 1991: 117). Así pues parecería que su papel es decisivo en influenciar el resultado de un conflicto ambiental. Sin embargo, se observa que los actores internacionales y el propio sector privado no solo consideran la posición del Estado para decidir sus acciones en un determinado conflicto ambiental sino que también toman en consideración la posición de actores internacionales como la banca de desarrollo internacional y las organizaciones no gubernamentales ambientales e indígenas. Por ejemplo, en el caso de Texas Crude Exploration Inc. la posición de los ambientalistas y organizaciones no gubernamentales ambientales pesó en la decisión de no continuar con la negociación pese a que el Estado estaba dispuesto a realizar concesiones a fin de lograr el acuerdo sobre el lote 61.

Finalmente, Scurrah observa que las compañías del Tercer Mundo pueden ser menos vulnerables a las presiones del movimiento ambiental que las corporaciones multinacionales. Efectivamente, la globalización es un factor que favorece la constitución de actores globales más respetuosos de la opinión pública internacional y vulnerables a la presión ejercitada por medios formales, mientras que las compañías del Tercer Mundo aparecerían como menos vulnerables a las presiones formales de actores internacionales debido a que no tienen necesidad ni les preocupa tener una legitimidad internacional de ser una empresa ambientalmente limpia o abierta a la negociación. En una suerte de terco parroquialismo las compañías del Tercer Mundo se negarían a incorporar estándares ambientales en sus actividades. Si bien esto es cierto en términos gruesos, en un sentido más particular estas propias empresas están atravesando un proceso de institucionalización de la cuestión ambiental, lo que hace que a mediano y largo plazo, como resultado de la implementación de una política gubernamental ambiental, se preocuparan por tener una imagen ambientalmente más limpia. En el caso ecuatoriano se observa una confirmación de lo sugerido por Scurrah al observar la actitud de los contratistas de Petroecuador, Arroyo Vera Ingenieros y China Petroleum Company, los que desarrollaron una actividad exploratoria poco cuidadosa del ambiente aún cuando se encontraban bajo la presión y observación de ambientalistas e indígenas. En el caso peruano la presión de los ambientalistas surtió efecto sobre Texas Crude Exploration Inc. la que declinó formular una oferta para la operación del bloque 61 debido a los altos costos que una operación tal podría tener sobre su imagen. De hecho un factor decisivo fue la efectiva alianza y presión ejercida tanto a nivel nacional como internacional.

Por su parte Hopkins (1995) sugiere las siguientes lecciones:
· que el desarrollo de una conciencia ambiental al nivel de la política nacional es un factor crucial, una tarea que deben desarrollar el sector público y las organizaciones no gubernamentales, siendo estas ultimas las que han cargado con la mayor parte del peso;
· que una base legal es un deber, ya que el sistema de derecho civil puede retrasar el proceso de política y puede requerir litigios judiciales;
· que la necesidad de reconciliación abre la oportunidad para el dialogo alrededor del desarrollo sostenible.
· En el ámbito local, él concluye que los programas de conservación que involucran poblaciones locales y proveen alternativas económicas son más exitosos que aquellos que involucran una aproximación exclusivamente preservacionista; que es conveniente incorporar métodos de agricultura y supervivencia económica usados por poblaciones locales en el desarrollo de programas de conservación; que el interés de las poblaciones locales requiere ser incorporado en el análisis de costo beneficio de los proyectos de conservación; que las comunidades locales deben ser incorporadas en la planificación y manejo; y que la participación de los actores internacionales tales como las organizaciones no gubernamentales es benéfica.

En efecto el desarrollo de una conciencia ambiental al nivel de la política nacional es un factor crucial en la consolidación de una política ambiental nacional y en la integración de la variable ambiental en el desarrollo. En los dos casos se nota el despertar y avance en el desarrollo de una conciencia ambiental, fundamentalmente a manos del sector público y las organizaciones no gubernamentales. El ejercicio de los derechos ambientales e indígenas es una muestra clara de la toma de conciencia de estos actores y de la importancia que estos otorgan a la utilización de los mecanismos formales de la política ambiental. En los casos ecuatoriano y peruano se muestra un desarrollo de la conciencia ambiental en el ámbito de la ciudadanía y en particular de organizaciones representativas de la sociedad civil, tales como colegios profesionales e instituciones privadas, además del público en general. En el caso ecuatoriano el conflicto alrededor del impacto ambiental de la actividad petrolera dio origen a la creación del Comité para la Defensa de la Amazonía que ha organizado sistemas de monitoreo ambiental entre organizaciones indígenas y de colonos y ha expandido su accionar a otras zonas de la Amazonía ecuatoriana (Scurrah 1998).

Hopkins también sugiere que es necesario desarrollar un marco legal ambiental. Esta propuesta es concordante con una serie de documentos de política que inciden en la importancia de desarrollar un marco legal ambiental adecuado a las necesidades de un estado moderno (Brañes 1991: 119; Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe n/d: 88; Unión Mundial para la Naturaleza, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Fondo Mundial para la Naturaleza 1991: 11; Comisión Amazónica de Desarrollo y Medio Ambiente 1992: 90-91). De hecho esta ha sido una de las prioridades en el proceso de desarrollo de la política ambiental en cada uno de los países bajo estudio. Concretamente, en los casos chileno y peruano se desarrolló un marco legal ambiental y lo hicieron como primer paso para el establecimiento de una política ambiental nacional. En el caso ecuatoriano, la evolución del sector hidrocarburos es indicativa de la prioridad que tiene el desarrollo de una base legal como antecedente al desarrollo de una política ambiental eficaz y estricta.

Finalmente, la necesidad de reconciliación abre la oportunidad para el diálogo alrededor del desarrollo sostenible. La propuesta del desarrollo sostenible y la incorporación de la variable ambiental en el desarrollo son una oportunidad y un desafío para un diálogo abierto alrededor del desarrollo y su dirección. En los dos casos se observa un inevitable debate sobre el significado del desarrollo y sus consecuencias para el ambiente y los pueblos indígenas.

6 Lecciones de los estudios de caso

6.1 Lecciones sobre el contexto global

Lección 1.– Que hay una fuerte sinergia entre los factores nacionales e internacionales que promueven el desarrollo sostenible a través de políticas ambientales.
A nivel internacional estos factores incluyen:
- la emergencia de un discurso de derecho ambiental;
- la emergencia de un derecho ambiental internacional;
- la relación entre ONGs internacionales y nacionales;
- la relación entre ongs ambientales e indígenas y
- la emergencia de una burocracia de desarrollo internacional cada vez más abierta a incorporar y resolver los temas ambientales y sociales.

A nivel nacional tenemos
- la presión de los ambientalistas y de las organizaciones indígenas que demandan la aprobación e implementación de regulaciones ambientales que controlen los impactos negativos de las actividades extractivas;
- el interés del gobierno en minimizar el conflicto ambiental a través de establecer una base legal que resuelva adecuadamente el tema de los impactos ambientales y sociales del desarrollo en el medio de un ambiente político influenciado por intereses económicos, políticos y sociales;
- la acción del público en general, quien está cada vez más involucrado demandando respuestas por parte del Estado. Este público también ha contribuido a establecer la agenda ambiental de sus países;
- el sector empresarial que ha preferido moverse del discurso a la acción, a fin de contribuir a desarrollar políticas ambientales y, de esta manera, evitar sorpresas para sus intereses.

La participación de estas organizaciones muestra un alto grado de movilización político alrededor de temas ambientales. En muchos casos el papel de estas organizaciones en movilizar la sociedad civil en sus países sobrepasó la acción de otros sectores de la sociedad civil movilizándose sobre temas tales como la economía en políticas de empleo y tributación, por ejemplo. En ambos países esta movilización sugiere una preocupación creciente con los temas ambientales y muestra que la sociedad civil está lista para tomar acción a fin de apoyar estas demandas. En la medida que la democratización se expande sobre la región, la sociedad civil ha tenido más confianza acerca de la posibilidad de demandar respuestas gubernamentales a sus preocupaciones ambientales.

Lección 2.– Que el uso y respeto de consideraciones ambientales en el financiamiento del desarrollo por parte de instituciones financieras internacionales, tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo son un signo positivo que promueve el desarrollo sostenible. A pesar del hecho de que estos actores no son neutrales y, como señala Silva (1995) limitan el espacio de acción de los ambientalistas alternativos.
El Banco Mundial ha desarrollado un marco de normas ambientales y sociales y continua mejorando sus mecanismos y estándares. Más aún, el Banco reclama que ha adoptado el desarrollo sostenible como una pieza clave de sus actividades. Esto significa que el Banco da una alta prioridad a los temas ambientales y sociales en sus actividades y está en favor de la minimización de los impactos ambientales y sociales de los proyectos que financian.

6.2 Lecciones sobre el papel de las organizaciones de la sociedad civil

Lección 3.– Que la alianza entre organizaciones ambientales e indígenas en defensa del ambiente es un mecanismo efectivo que permitió potenciar la lucha de estos actores relativamente indefensos.
Esa alianza, a veces explícita a veces implícita, muestra la relevancia de los movimientos sociales y su impacto en la acción política latinoamericana. El éxito de estos actores sociales sugiere la efectividad de nuevas formas de organización política que han dejado de lado la mediación de los partidos políticos a fin actuar directamente sobre el Estado y presionar por respuestas políticas. La alianza entre ONGs indígenas y ambientales fue uno de varios factores que contribuyó al desarrollo de la legislación ambiental. Las organizaciones indígenas y ambientales no solamente demandaron el desarrollo de legislación ambiental más estricta, sino que también contribuyeron a su implementación a través del uso de procedimientos legales y administrativos. Hubo una sinergia positiva entre la acción de las organizaciones ambientales y aquélla de las organizaciones indígenas. En ambos casos bajo estudio las organizaciones ambientales contribuyeron a diseminar el punto de vista indígena mientras que las organizaciones indígenas hicieron lo mismo con el discurso de las organizaciones ambientales. Esto ocurrió a pesar del hecho de que existieron rivalidades, fraccionalismo, tensión y desentendimiento entre ambos tipos de organizaciones y, a veces, entre ellos mismos.

Lección 4.– Que las ONGs ambientales, a pesar de sus limitados recursos en la mayoría de casos, juegan un rol central en la promoción de políticas ambientales adecuadas en cada conflicto.
La diversidad de ONGs, desde las activistas radicales hasta las ONGs más conciliatorias han cultivado una relación con el gobierno, participando en cada conflicto ambiental y contribuyendo a difundir el interés en temas ambientales apelando a diferentes sectores de la sociedad. La interacción entre ONGs ambientales y otras organizaciones de la sociedad civil evidencia el apoyo de estas ultimas a los temas ambientales. En ambos países existen organizaciones paraguas de los organismos ambientales estas organizaciones consisten en un importante número de ONGs nacionales, regionales y a nivel local. En el caso del Perú existen varias organizaciones paraguas que intentaban servir como una red del movimiento ambiental. Sin embargo, su rol en los conflictos estudiados fue pequeño.

Lección 5.– Que en la actitud y discurso de los pueblos indígenas y las organizaciones ambientales, que reclaman su participación en el proceso de formulación de la política ambiental, hay una demanda de ciudadanía .
Estas ONGs ambientales utilizaron cada oportunidad que tuvieron para hacer escuchar su voz durante la evolución de estos conflictos. Estas organizaciones no sólo demandaron participación sino que también ejercitaron sus derechos ambientales y sociales tomando acciones legales y públicas. Estas acciones llevaron a la constitución de estas ONGs como grupos de presión. Las entrevistas muestran que la población indígena de ambos países está ahora presentando una demanda de derechos ciudadanos, es decir, esta demandando su integración a la sociedad occidental y el reconocimiento de la diversidad cultural en ambos países.

Estas organizaciones están deseosas de participar en mejores términos en su relación con la sociedad occidental. Ellos también han demandado el reconocimiento de la diversidad cultural en ambos países. Mientras algunas organizaciones indígenas tales como los Shuar y los Quechua en Ecuador, los Amuesha y los Aguarunas en el Perú tienen una larga historia de participación política que data de las décadas de 1960 y 1970 otros grupos tales como los Cofan en Ecuador y los Cocama Cocamilla en el Perú sólo han iniciado su proceso organizacional y de participación política en la década de 1990.

En el caso de los Cofan ellos demandan el efectivo control de su territorio lo cual incluye el derecho de autorizar nuevos desarrollos petroleros en él. Aunque ésta demanda no fue exitosa ésta muestra el tipo de problema que enfrentan los pueblos indígenas debido a la ficción legal que trata al sub suelo como una entidad separada de la superficie. A pesar de que los Cofan no tienen propiedad de la Tierra su derecho a utilizar el suelo ha sido reconocido. Sin embargo el subsuelo ha sido entregado en concesión para su explotación petrolera sin proveer un espacio de negociación entre los tenedores de ambos títulos legales a fin de manejar el conflicto y minimizarlo. Ese es un problema que la legislación debe resolver a fin de proveer espacio para la resolución de los conflictos. Esto puede resolverse a través de medidas tales como promover el diálogo entre los múltiples usuarios. Esta situación puede o inevitablemente empeorará cuando haya otras autorizaciones sobre el mismo espacio tales para explotar el bosque o para explotar los recursos minerales, ello se debe a que diferentes autoridades son responsables para dar títulos independientes sobre el mismo espacio geográfico. Esta aproximación descoordinada del manejo del uso de permisos sobre el suelo inevitablemente conduce a un incremento en el conflicto entre los diferentes usuarios.

Un elemento importante de la demanda Cofan fue la solicitud para que la compañía petrolera otorgue acceso libre a todas las áreas de trabajo, es decir, el derecho de inspeccionar y supervisar las actividades dentro de su territorio a fin de minimizar los impactos ambientales y sociales en él. A pesar de que esta petición fue denegada por Petroecuador ella muestra el interés de los Cofan en mantener un monitoreo permanente de las actividades petroleras dentro de su territorio. Sólo hubo una condición que Petroecuador aceptó la de otorgar $ 10,000 dólares en paneles solares. Esto demuestra la actitud clientelar que está lejos de resolver los problemas que un proceso de negociación serio, legítimo e informado podría obtener entre la población indígena y la compañía. Esta actitud demostraba que Petroecuador prefería perpetuar las ventajas de ser un actor poderoso económica y políticamente frente a un actor prácticamente carente de recursos.

En la evolución del conflicto entre los Cofan y la compañías petroleras parece ser que ha habido una transición de un estado de acción violenta hacia un proceso de negociación. Inicialmente los Cofan se tomaron las instalaciones de la compañía petrolera y quemaron una estructura de madera. Sin embargo a través del desarrollo de sus relaciones con Petroecuador, con Arroyo Vera Contratistas y con China Petroleum Company los Cofan se involucraron en negociaciones directas y obtuvieron un espacio para el diálogo. Un proceso similar de institucionalización ha sido observado por Mac Donald (1996: 5) en otras organizaciones indígenas. Así él declara que: “A pesar de una historia marcada por acciones colectivas violentas la mayoría de las actividades de las actuales organizaciones indígenas están caracterizadas por acciones no violentas y por aproximaciones al manejo de las disputas que sugieren su deseo de institucionalización antes que la polarización de sus relaciones. Para ilustrar el principal marco cultural alrededor del cual la mayoría del movimiento indígena se ha movilizado, esta su demanda tradicional del derecho a la tierra y a los recursos. Sin disminuir o negar su preocupación genuina y material por la tierra y los recursos la investigación sugiere que este marco ha servido también como un medio simbólico para unificar el movimiento y para utilizar la critica a los reclamos del gobierno sobre la tierra y los recursos como un elemento catalizador para avanzar demandas sociopolíticas más amplias.”

En el caso peruano los representantes de las organizaciones indígenas demandaron que ellos no habían sido invitados a participar en las negociaciones con Texas Crude algo que consideraban que era una violación de sus derechos ambientales de hecho en esa época la legislación no reconocía el derecho a participar en los procesos de toma de decisiones de la explotación petrolera. Pero estas organizaciones creían que debido a estas decisiones podían tener un impacto sobre el futuro de los colonos y de los indígenas viviendo en la reserva ellos deberían tener el derecho a ser escuchados y a participar en el proceso de toma de decisiones.

Una de las demandas más consistentes de las organizaciones indígenas y ambientales ha sido el derecho a participar en la formulación de la política ambiental. Este era el caso de los Cofan en relación al establecimiento de políticas ambientales en el sector petrolero. A pesar de que en principio la participación es un derecho ciudadano ésta ha sido mantenida en general como un concepto más que definida en términos concretos. Estas organizaciones continuarán demandando participación directa en diferentes niveles de la política. Sin embargo, la participación no necesariamente va a brindar todas las respuestas a las preguntas, ni va a resolver todas las demandas. En el caso de que ellos fueran permitidos a participar por ejemplo teniendo un representante ambiental o indígena en el Consejo Directivo del INEFAN, por ejemplo, hay oportunidades y riesgos asociados con esta participación. En el lado de las oportunidades tenemos:
· Un mayor y mejor acceso directo a la información.
· La oportunidad de expresar su opinión a través de mecanismos formales.
· La posibilidad de crear un espacio de negociación con una parte que de otra manera sería antagónica.

En el lado de los riesgos tenemos:
· El uso y presentación de la participación indígena y ambiental como un medio legitimador lo cual puede ocurrir aun cuando estas organizaciones estén en desacuerdo con las decisiones que se hayan tomado y hayan votado contra éstas. El hecho de que hayan expresado su opinión puede conceder legitimidad a la decisión.
· La necesidad de desarrollar un equipo especializado de representantes y técnicos a fin de analizar y absolver cada tema que es puesto bajo su consideración, lo cual puede resultar en la burocratización de los pueblos indígenas o de las organizaciones ambientales más allá de sus medios y capacidades.

Lección 6.– Que las organizaciones indígenas cuestionan el derecho de sus gobiernos a establecer las prioridades para el desarrollo de la tierra donde ellos viven sin consultarlos. Las organizaciones no gubernamentales ambientales, nacionales y locales, así como las organizaciones no gubernamentales indígenas se han consolidado como grupos de presión que demandan derechos ciudadanos y la implementación de la legislación ambiental. Estas organizaciones incrementaron el poder de sus demandas utilizando un discurso de derechos humanos. Las organizaciones indígenas argumentaron que el gobierno debía consultar con ellos cuando tomaba una decisión que involucraba su futuro. Estas organizaciones utilizaron el marco legal para asegurar que sus derechos eran respetados. La demanda de participación directa y la actividad continua de estas organizaciones en apoyo a sus demandas produjo algunos resultados, como por ejemplo, en el caso ecuatoriano dónde las regulaciones del sector petrolero incorporaron compensación monetaria a la población afectada por las actividades petroleras. La ratificación y entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT en Ecuador (1999) y Perú (1995) fue una importante contribución a la protección de los derechos de los pueblos indígenas. Por ejemplo, el artículo 7 del convenio establece que los pueblos indígenas tienen el derecho de decidir su futuro y los llama a participar en la formulación, uso y evaluación de planes o programas para el desarrollo nacional y regional que pueden afectarlos. Ha sido sólo con la ratificación del Convenio 169 de la OIT y la aprobación de la Constitución 1998 que el Ecuador incorporó derechos específicos en favor de la población indígena (Wray 1999: 12). Estos instrumentos legales consideran a los pueblos indígenas como seres capaces de decidir y controlar su propio desarrollo (Wray 1999: 16)

Lección 7.- Que la transnacionalización de los movimientos sociales es una tendencia creciente en la región latinoamericana (Brysk 1996, Varese 1996 a). Yo estoy de acuerdo con Varese (1996 a y b) que las débiles organizaciones locales indígenas han recurrido hacia un espacio internacional mas abierto a sus demandas a fin atraer apoyo para sus luchas locales en defensa de los derechos indígenas y ambientales. Yo observo que el mismo proceso ha ocurrido con las organizaciones no gubernamentales ambientales. Este es el caso del movimiento indígena y el movimiento ambiental en Ecuador y Perú que han desarrollado redes de actores sociales que operan autónomamente y que influyen sobre sus Estados. Lo que es sorprendente es que este proceso de transnacionalización ha ocurrido precisamente con los movimientos indígenas y ambiental que son actores relativamente sin poder en sus propios contextos nacionales. La población indígena latinoamericana es la “más pobre, más enfermo, más abusada y más indefensa de los miembros de sus sociedades” (Brysk 1996: 39). Estos pueblos comparten un sentido de que su relativa privación es una consecuencia de “un proceso histórico de conflicto étnico que ha desintegrado a una comunidad anteriormente autónoma y capaz de reproducirse así misma (Burger 1987; Martínez Cobo 1986; Urban y Scherzer 1991)”` (Brysk 1996: 40).

Lección 8.– Que el mayor impacto de estos conflictos ambientales es el impacto cultural en la población indígena. En ambos casos, el conflicto ambiental y social ha sido resultado del avance de la sociedad nacional sobre la población indígena. En ambos casos el marco legal y político del desarrollo que tienen estos gobiernos no consideraba los derechos de la población indígena y rural. El marco legal estaba más orientado a regular la relación entre el estado y los inversionistas privados, pero no existían regulaciones claras que aseguraran el respeto de los derechos y la propiedad de las poblaciones rurales. Como tal, el marco legal era una invitación al conflicto y el abuso. El gobierno subestimó la existencia de otros intereses que eran cruciales para el éxito de cualquier empresa, los derechos de los pueblos indígenas. A pesar de la importancia del impacto cultural, la legislación no lo ha tratado adecuadamente. Así, la formulación de legislación que considere el impacto cultural es algo que probablemente vamos a ver en la primera década del nuevo milenio.

Lección 9.– Que como resultado del reconocimiento de su derecho a participar, las organizaciones indígenas se vieron presionadas a desarrollar capacidades de negociación y de cabildeo a fin de interactuar efectivamente en el espacio de la política con representantes del Estado y del sector privado. Como resultado de estos conflictos ambientales, las poblaciones indígenas locales fortalecieron sus organizaciones y desarrollaron capacidades de negociación para enfrentar los desafíos impuestos por las compañías privadas y los gobiernos. La necesidad de constituirse, así mismo, como actores en el manejo del conflicto ambiental requirió líderes indígenas que fueran versados en español y tuvieran un conocimiento básico de cómo enfrentar instituciones externas. Así, la necesidad de defender su tierra forzó a las comunidades indígenas a la adquisición de capital humana a fin de poder ganar acceso al espacio político y garantizar una representación adecuada de sus intereses. En este sentido los procesos de formación y capital humana que ocurrieron en el Cuyabeno pueden ser vistos como un proceso de co-producción de capital social en el cual la intervención externa y las organizaciones locales jugaron un rol importante. Así, hacia 1999 las organizaciones indígenas estaban preparadas para negociar códigos de conducta, como en el caso de aquél entre la Organización Indígena Secoya del Ecuador y la empresa Occidental Exploration and Production Company, que se acordó en 1999, para la exploración y explotación del bloque 15 al sur de la reserva de Cuyabeno. A través de su participación en conflictos ambientales los pueblos indígenas y sus organizaciones han sido transformados de comunidades aisladas a convertirse en actores de la escena política nacional.

Lección 10.– Que la población indígena, que había sido lentamente empujada hacia las zonas más remotas en la frontera de la sociedad nacional, utilizó el derecho al ambiente como un instrumento para la defensa de su derecho a la tierra. Usualmente los pueblos indígenas utilizan y explotan la tierra y sus recursos sin tener cuidado con los formalismos legales de la sociedad nacional que pueden ayudar a salvaguardar estos derechos. Así es que ellos utilizan la tierra pero en muchos casos no tienen los títulos legales que protegen estos derechos. Este es un primer caso de vulnerabilidad. Un segundo caso de vulnerabilidad ocurre cuando esta tierra coincide con una área natural protegida, en cuyo caso el derecho usualmente establece que no se puede otorgar un título legal de propiedad, como es el caso de Ecuador y Perú. En consecuencia, la defensa del ambiente emergió como un interés directo de las poblaciones indígenas en proteger éste y en un medio para proteger su derecho a la tierra. En las décadas de 1960 y 1970 la demanda de la defensa de la tierra estaba directamente vinculada a la posesión directa de la tierra y la propiedad. En la década de 1990, un grupo de problemas asociados con la explotación de los recursos naturales y con la ficción legal que separa la explotación de los recursos naturales de la propiedad y posesión de la tierra hizo posible que algunas organizaciones indígenas incorporaran la defensa del ambiente y del manejo adecuado de los recursos naturales como parte de su demanda por el derecho a la tierra.

Este cambio en el uso del derecho a la tierra por el derecho al ambiente es aparente en la medida que entendemos que los pueblos indígenas han estado siempre demandando a lo largo de todas estas décadas es su derecho a manejar sus territorios. Los pueblos indígenas siempre han demandado el derecho a manejar un conjunto de recursos naturales que son parte de su espacio vital. Sin embargo, la legislación ha tratado siempre de promover el uso agrícola de la tierra en detrimento y exclusión de otros usos agrarios, tales como el manejo de los bosques, el manejo de la fauna, los productos forestales no madereros y otros.

Lección 11.– Que un problema central en la constitución de los grupos indígenas como actores políticos es la cuestión de la representación. Los grupos indígenas, así como es el caso de algunos otros movimientos sociales, “carecen de estructura jerárquica de representación” (Brysk 1996: 51). Es muy difícil para comunidades culturalmente particulares escoger líderes que sean representativos de las estructuras de valor del grupo y de la percepción de sus problemas que sean efectivas en la arena de la representación política y la de negociación. Yo sugiero que éste es una de las preocupaciones generadas por la transición de una representación indígena pre moderna a una representación indígena post moderna .

Lección 12.– Que el desarrollo está en manos de inversionistas privados mientras que los gobiernos han asumido un rol regulatorio mas no ejecutor. Los inversionistas privados fueron directamente responsables por desarrollar infraestructura y por negociar las demandas de la población indígena local. En contraste a la década de 1970 cuando el desarrollo promovido por el Estado estaba en voga, la década de 1990 se ha caracterizado por una creciente privatización del desarrollo. La globalización ha establecido algunas tendencias: la privatización es una de ellas.

La privatización del desarrollo significa un incremento en la inversión del sector privado paralelamente con una reducción en el tamaño del Estado y su rol en la economía. La privatización transfiere “responsabilidades sociales funciones políticas y recursos financieros del sector público al sector de las corporaciones privadas” (Johnston y Turner 1998: 34). La privatización promueve la desregulación a fin de abolir “el control público sobre la actividad económica” (Johnston y Turner 1998: 36). La privatización del desarrollo se refiere al hecho de que el sector privado ha incrementado su porción en el financiamiento de inversiones de gran escala, como es el caso de la industria energética. Los estudios de caso muestran que al nivel nacional ocurrió una reducción del rol del Estado y su tamaño junto con incremento en la inversión del sector privado en proyectos energéticos, mientras que al nivel internacional, y como resultado de la globalización, el sector privado también ha incrementado su porción en comparación a los programas de ayuda e inversión de la banca multilateral de desarrollo.

La ejecución de proyectos de inversión de gran escala involucra el llevar a cabo un conjunto de actividades y servicios que aparentemente traen desarrollo al nivel local. Las dimensiones financieras, materiales y simbólicas de estos proyectos también involucran impactos ambientales y sociales. Más aún estos casos usualmente involucran pueblos indígenas que hablan una lengua diferente a aquella en la cual el proyecto ha sido formulado e implementado; en consecuencia, estos proyectos tienen un alto potencial de impactar sobre los derechos humanos de estas poblaciones. Las corporaciones privadas tienden a negar su responsabilidad por causar daños ambientales y sociales y por impactar sobre los derechos humanos de las poblaciones involucradas (Johnston y Turner 1998: 35). Más aún las corporaciones operan en gran parte con mucho secreto debido a que no están abiertas al escrutinio público (Johnston y Turner 1998: 36). Peor aún “una vez que una autoridad pública entrega el dinero a un desarrollista privado éste pierde la mayoría de su capacidad de compeler al prestatario a comportarse con cualquier estándar o restricción que haya podido imponer en las condiciones del prestamo” (Johnston y Turner 1998: 35).

La legislación ha comenzado a requerir que los inversionistas privados aseguren que además de los objetivos normales de su negocio su proyecto también considere el tema de los impactos sociales así como provea un espacio para la participación de la población local. Como resultado de este fenómeno la intervención estatal directa es mantenida en un mínimo mientras que los inversionistas privados son cada vez más responsables por el desarrollo al nivel local. En Ecuador y Perú la industria petrolera ha sido exitosa en evitar la responsabilidad por el impacto social de sus actividades, a pesar del hecho de que las regulaciones ambientales de las actividades petroleras en ambos países requieren una obligación general a minimizar los impactos sociales negativos. Sin embargo, la actual legislación tiene parámetros muy amplios todavía en relación al tema social. Como muestran los estudios de caso, la lección duramente aprendida es que las corporaciones tratan de negar su responsabilidad por impactos ambientales y sociales y cuando sí implementan medidas que minimizan estos impactos, ellos toman ventaja de su capacidad de negociación generando algunos beneficios para sí mismos con externalidades negativas para las comunidades locales que incluyen a poblaciones rurales y a pueblos indígenas.

Lección 13.– Que tanto Petroecuador como Petroperu estaban acostumbradas a una administración vertical y autoritaria que no negociaba con las poblaciones locales. Estas corporaciones han comenzado sólo recientemente a incorporar la evaluación del impacto ambiental y social en sus actividades. Estas compañías nacieron a la vida pública en el contexto de las juntas militares nacionalistas que gobernaron Ecuador y Perú durante la década de 1970. Ambas compañías confrontaban el desafío de negociar con la población local. En el caso de Petroecuador y Petroperu ellos consideraron que no necesitaban consultar a la población local para perforar sus tierras pues tenían el apoyo del gobierno de turno. Mas áun en muchos casos los pueblos indígenas y otras poblaciones rurales no tenían títulos de propiedad.

Lección 14.- Que las compañías involucradas negaron la importancia de los temas ambientales y sociales para luego reclamar haberlos considerado adecuadamente mientras cabildearon a los gobiernos para evitar o reducir su responsabilidad.

Lección 15.- Que las empresas petroleras están siguiendo la tendencia de mejorar sus condiciones de producción a la vez que reducir sus impactos ambientales y sociales. Esta tendencia es el resultado de la presión de organizaciones ambientales e indígenas, así como de los gobiernos y de la banca multilateral de desarrollo. Hoy en día las compañías petroleras están más abiertas a escuchar el punto de vista de las organizaciones ambientales e indígenas, tal como se ejemplificó en “el diálogo petrolero” que promovió la Universidad de Harvard.

6.3 Lecciones sobre política y derecho ambiental

Lección 16.- Que el proceso del desarrollo sostenible tiene, en el derecho ambiental, una herramienta muy efectiva que se ha convertido en un recurso central entre muchos de los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. El estado, los grupos ambientales y la población local se beneficiaron de la constitución de un discurso y práctica de derechos ambientales y humanos a nivel internacional. Este discurso de derecho ambiental internacional fue la base legal, a partir de la cual, las organizaciones y los gobiernos derivaron apoyo para el desarrollo de políticas ambientales nacionales.

La existencia de legislación ambiental en cada país, incluso en la forma de declaraciones generales, sirvió como una base a partir de la cual desarrollar regulaciones ambientales más estrictas. Un aspecto muy relevante fue la introducción de derechos ambientales en la Constitución. En ambos países estudiados, éste ha sido un punto de quiebre para el ejercicio de derechos ambientales y para el desarrollo de una política ambiental nacional. Una vez que se consagró el derecho ambiental en la Constitución y se proveyó acceso al sistema judicial, la sociedad civil comenzó a presentar acciones en defensa del ambiente en Ecuador y Perú. La implementación del mandato ambiental constitucional en Ecuador y Perú condujo a los desarrollos de la política ambiental en la década de 1990.

Los mandatos constitucionales jugaron un doble rol. Por un lado, sirvieron como una orientación política para los gobiernos mientras que, por otro lado, sirvieron como una base para la acción legal de los grupos ciudadanos y para las ONGs. Inicialmente, los ambientalistas utilizaron los mandatos constitucionales y las garantías que los protegen como el único instrumento disponible para la defensa del ambiente. En ambos casos, las garantías constitucionales fueron ejercitadas en defensa del ambiente y de los derechos indígenas. Estas acciones representaron también una demanda de las organizaciones ambientales e indígenas por mayores derechos civiles y políticos. Los mandatos constitucionales sirvieron como un paso inicial. El derecho constitucional al ambiente fue otorgado conjuntamente con acceso al sistema judicial a través de una acción especial de protección de los derechos humanos. El objetivo de esta acción especial era proveer una respuesta pronta e inmediata para prevenir cualquier daño al ambiente así como una oportunidad para que las organizaciones ciudadanas implementaran el mandato constitucional. La Constitución ecuatoriana de 1978 otorgó acceso al Tribunal Constitucional a través del recurso de queja. Este Tribunal Constitucional tenía el poder de observar cualquier pieza de legislación que considerara que estuviera violando la Constitución. Más tarde, la Constitución Ecuatoriana de 1998 otorgó la acción de amparo en reemplazo del recurso de queja e introdujo el derecho a la información el cual es protegido a través del habeas data. La Constitución Peruana de 1979 otorgó la acción de amparo y la Constitución de 1993 introdujo el derecho a la información el cual es protegido a través del habeas data.

Lección 17.- Que durante la segunda mitad de la década de 1990 Ecuador y Perú atravesaron un proceso de institucionalización y desarrollo de legislación ambiental con miras a promover el desarrollo sostenible. En las entrevistas con las ONGs más conciliadoras había una coincidencia en relación a la necesidad de institucionalizar los temas ambientales. Uno de nuestros entrevistados sugirió que había una demanda para la acción antes que para el discurso y que, en América Latina, la modernización en estos temas estaba ocurriendo más allá del espacio de las ONGs y del Estado, es decir, incorporando también al sector empresarial. El proceso de institucionalización de los temas ambientales contribuyó a la generación de un espacio para la interacción de diferentes intereses. A través del desarrollo de la legislación en cada país se crearon autoridades ambientales nacionales y ahora existe un marco general de legislación ambiental. En ambos casos es necesario señalar que la introducción de declaraciones generales de cuidado ambiental no lograron prevenir la contaminación, de manera que había una necesidad de desarrollar procedimientos más detallados y estrictos para el control de la contaminación.

Lección 18.- Que el proceso de desarrollo de la legislación ambiental ocurre paralelo y contemporáneo al desarrollo de la actividad a regularse. Los proyectos de inversión estaban en manos del sector privado mientras que el gobierno ocupaba un papel regulador. El problema es que en un primer momento no existía el marco regulatorio del derecho ambiental pero si habían proyectos de inversión ejecutándose. En consecuencia, a lo largo de la década de 1990 hemos sido testigos de un proceso de desarrollo del marco legal que ocurrió paralelo y contemporáneo a la implementación de grandes proyectos de desarrollo como es el caso de la actividad petrolera en la Amazonía. Tenemos que entender la naturaleza gradual y continua del proceso de desarrollo legislativo, así como también la presencia de diferentes intereses a lo largo de este proceso. En consecuencia, algunos sectores de la misma industria se beneficiaron de la entrada en vigor de legislación diferente a través de tiempo, es decir, las normas disfrutadas por la industria en la década del 1960 eran diferentes de aquéllas elaboradas en la década de 1990. En este ultimo caso las normas eran mas detalladas y estrictas, incluyendo mecanismos de supervisión y evaluación, aunque bastante primigenios aún.

Los estudios de caso muestran que en Ecuador y Perú el proceso de desarrollo de la legislación ambiental en el sector energía ocurrió en por lo menos tres fases:
1.- Una primera fase se caracterizó por la no existencia de legislación sobre los impactos ambientales y sociales de los proyectos de desarrollo petrolero. Es decir, estos temas no habían logrado el estatus de asunto político todavía, y la burocracia no había intervenido para otorgar y exigir responsabilidades por estas materias. De hecho el inversionista privado no tenía ninguna responsabilidad por estas materias. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazonía ecuatoriana y peruana en la década de 1960.

2.- Una segunda fase se caracterizó por que el Estado hizo uso de un nuevo discurso que incorpora las materias ambientales como un problema político en sí. La legislación introdujo algunas declaraciones generales pero no existían mecanismos concretos de monitoreo y evaluación. Este fue el caso del desarrollo petrolero en la Amazonía ecuatoriana y peruana en la década de 1970.

3.- El proceso de institucionalización de las materias ambientales fue resultado del inicio de una tercera fase en la que el Estado asume el control sobre cierta porción de problemas políticos no legislados previamente y prepara las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y evaluación y supervisa el cumplimiento de la ley, es decir, la introducción de EIAs, la promulgación de regulaciones, la introducción de estándares y límites permisibles, y la regulación de un proceso debido para la revisión y apelación de casos ambientales. Este fue el caso de la legislación ambiental en el sector petrolero en la Amazonía ecuatoriana y peruana a partir de mediados de la década de 1990.

Lección 19.- Que si bien el desarrollo de la legislación ambiental es un proceso lento, en la década de 1990, en los países estudiados, hubo una tendencia en favor de regulaciones ambientales más detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el caso de Perú, donde en 1991 el gobierno de Fujimori abolió y modificó una tercera parte del código ambiental. Sin embargo, la legislación ambiental peruana que existía a fines de los 1990 es mas desarrollada que aquella que existía en la década anterior. Cabe resaltar, que esta legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la vigilancia social, la descentralización, la transparencia en la gestión pública y el derecho a la información.

Lección 20.- Que en ambos países el desarrollo más significativo de la política ambiental ocurrió a través de un acercamiento sectorial, es decir, cada Ministerio era responsable para la entrada en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulaban, en lugar de utilizar una perspectiva holística que permitiera crear una institución ambiental central como eje para la administración de un sistema ambiental que atraviese los varios sectores del Estado. Ésta fue una decisión política asumida por ambos gobiernos a fin de no reducir la capacidad de control y manejo de los sectores sobre los temas ambientales relativos a las actividades que regulan cada uno. A pesar del hecho que había agencias ambientales centrales, el desarrollo de las políticas ambientales fue notablemente sectorial. Como resultado de ello, algunos sectores, como Energía y Minas, lograron un cierto nivel de desarrollo de políticas ambientales que era diferente, por decir, al desarrollo de estas normas en el sector Agrícola o el sector Vivienda. Una consecuencia de esta aproximación sectorial es que los factores que influyen en el desarrollo de políticas ambientales tenían un impacto diferenciado en los diferentes sectores de la actividad pública. El centralismo del sistema político también influyó en la perspectiva de política ambiental que se quería utilizar. Ecuador y Perú mantuvieron un manejo central sectorial a pesar de sus esfuerzos de establecer brazos regionales de la autoridad ambiental central.

Lección 21.- Que uno de los problemas de la legislación es que está se desarrolló pensando en casos futuros y no resolviendo los problemas ocurridos en el pasado. Por ejemplo, las normas ambientales fueron requeridas a cualquier actividad a iniciarse en el futuro. En el caso peruano, para las actividades ya en curso el gobierno requirió que la industria auto evaluara su situación y sometiera un plan de acción para adecuarse al cumplimiento de las normas ambientales dentro de un plazo determinado. Sin embargo, lo que se había contaminado en el pasado no fue considerado.

En el caso de Energía y Minas esto significa que todos los desechos eliminados al ambiente antes del 8 de septiembre de 1990, cuando el código ambiental peruano fue promulgado, permanecerían allí y nada se haría sobre ellos. Los proponentes de esta visión argumentan que a fin de tener seguridad jurídica necesitamos no legislar sobre el pasado, es decir, no podemos requerir a mineros de los últimos 500 años obedecer la legislación que recién se aprobó en 1990. Sin embargo, estos desechos, conteniendo reactivos químicos y sustancias tóxicas dejados en el ambiente por actividades llevadas a cabo en los últimos 500 años, continúan afectando ríos, lagos, fauna y la vida humana (Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo y el Ambiente 1997: 39). Por consiguiente, algo debe hacerse. Alguien tiene que pagar la factura por estos desperdicios. Al decir nada sobre este tema y dejar los desperdicios ahí donde se encuentran, los gobiernos le cargaron esta factura a la cuenta de las poblaciones locales y rurales, los pueblos indígenas y la naturaleza. La magnitud de este problema necesita ser evaluada para poder compartir esta factura adecuadamente entre la industria, los contribuyentes y las agencias de cooperación internacional. En ambos países estudiados, los gobiernos han mantenido sus bocas cerradas con respecto a la contaminación ambiental pasada y la inmensa deuda ambiental que representa.

Lección 22.- Que los conflictos ambientales tienen el potencial para impactar en el desarrollo del marco legal. En el caso ecuatoriano, el impacto fue uno positivo en la medida en que contribuyó a desarrollar el marco del derecho ambiental mientras en el caso peruano el impacto fue negativo, en el corto plazo, cuando el gobierno decidió abolir un tercio del código ambiental; sin embargo, en el largo plazo, se favoreció la tendencia global de desarrollar la legislación ambiental.

Lección 23.- Que el conflicto entre los diferentes modelos de desarrollo se reflejó también en el espacio de los varios sectores gubernamentales. En el caso peruano, el debate ambiental alcanzó al corazón del gobierno, es decir, el gabinete ministerial, produciendo una división entre quienes apoyaban el desarrollo petrolero y el crecimiento económico y aquellos que promovían el cuidado ambiental y el manejo de los recursos naturales.

Lección 24.- Que hasta principios de los 1990 los gobiernos ingresaban a los conflictos ambientales con la visión de que el desarrollo energético era algo a ser discutido, negociado y resuelto entre el Estado y las compañías privadas involucradas. Las poblaciones locales y los ambientalistas no fueron considerados como la parte de las negociaciones iniciales, sino como un problema a ser tratado una vez que las operaciones se iniciaran, es decir, no había ningún reconocimiento del derecho de estas poblaciones para participar en el proyecto energético que, sin embargo, iba a transformar el hábitat de estas poblaciones. En los casos estudiados los gobiernos deseaban que la población local aceptara lo que había sido acordado entre el gobierno y la compañía. Fue sólo a fines de los 1990 que varios partes interesadas, como el caso del defensor del pueblo peruano (Tobin, Noejovich y Yañez 1998), AIDESEP (1999), el Ministerio ecuatoriano de Energía y Minas y el Ministerio del Ambiente (Ministerio de Energía y Minas y Ministerio del Ambiente 1999) propusieron la necesidad de negociaciones muy tempranas con las organizaciones indígenas a fin de prevenir impactos sociales no deseados. A finales de la década de 1990, el impacto social de las actividades petroleras estaba empezando a ser evaluado y una nueva política estaba diseñándose de acuerdo con el recientemente ratificado Convenio 169 de la OIT.

Lección 25.- Que en los casos estudiados hubo una débil presencia del estado al nivel local lo que en la mayoría de los casos resultó en que las empresas privadas fueran responsables por negociar sus diferencias directamente con la población local. Bajo esta perspectiva, el Estado al nivel nacional evitó entrar en las negociaciones directas con la población local. El Estado solo se involucró cuando las poblaciones locales, en un esfuerzo por ser escuchados, alcanzaron el nivel nacional de la política y exigieron una respuesta.

Lección 26.- Que la incorporación del derecho a la información en la Constitución peruana de 1993 y la Constitución ecuatoriana de 1998 tendrá un impacto positivo. Estos provisiones legales protegen el derecho de cada ciudadano para solicitar información a los aparatos de gobierno sobre las decisiones que toman.

6.4 Lecciones sobre el desarrollo y el desarrollo sostenible

Lección 27.- Que durante la década de 1990 hubo un debate permanente sobre los diferentes conceptos de desarrollo sustentable. Los varios conceptos de desarrollo sostenible establecieron el marco dentro del cual los gobiernos buscaban impulsar el proceso de desarrollo. En tal sentido, incluso la propuesta más radical sirvió como una contribución de la cual derivar alternativas de política. A pesar de que el gobierno era más proclive a escuchar a su burocracia de desarrollo, las voces y propuestas alternativas contribuyeron a evaluar el impacto del desarrollo y a redirigir los esfuerzos gubernamentales.

En los estudios de caso nadie se opuso al desarrollo. Todos estaban de acuerdo que alguna forma de desarrollo era necesaria para mejorar las condiciones de vida de la gente. Las diferencias entre las partes en conflicto eran sobre las metas del desarrollo, los costos ambientales que estaban dispuestos a personas aceptar, y sobre quién pagaría los costos del desarrollo, es decir, la industria, los pueblos indígenas, la población rural o la sociedad en su conjunto.

Lección 28.- Que la dimensión económica y física de los desarrollos de energía requiere la realización de un número de construcción que se perciben como desarrollo local. Es más, para muchos formuladores de políticas estos proyectos se perciben como el desarrollo nacional. En mi opinión, el que estos proyectos sean considerados desarrollo debe ser evaluado en función del grado en que estos contribuyen a mejorar las condiciones de vida de la población involucrada. La construcción de un camino es inmediatamente asociada con una mejora de las condiciones de vida, pero este mismo camino puede ser responsable por causar degradación ambiental, empeorar las condiciones de vida y debilitar los negocios locales.

En el caso de actividades petroleras en la Amazonía ecuatoriana y peruana las compañías petroleras eran responsables por construir caminos, instalar oleoductos, campamentos e infraestructura para bombear el petróleo a las refinerías costeras. En la mayoría de los casos estas actividades afectaban o involucraban a la población local pero las municipalidades no han jugado ningún papel en estos conflictos. Es sólo recientemente que las autoridades ambientales han ingresado al debate sobre el manejo del impacto ambiental y social de estas actividades.

Lección 29.- Que las realidades de una sociedad pluriétnica y los diferentes modos de producción han sido largamente ignoradas por el Estado en América Latina. El Estado y sus representantes han estado interesados en el desarrollo de una sociedad capitalista y Ecuador y Perú no es ninguna excepción. La política de desarrollo nacional es establecer una economía capitalista capaz de competir en el mercado mundial (Pazmiño y Soria 1993 b: 331; Soria 1993: 4). Sin embargo, la existencia de una parte grande de la población que vive en una economía de subsistencia levanta la difícil pregunta sobre la interacción de los diferentes modos de producción y las diversas culturas. Así, la articulación entre una economía occidental y moderna y aquellas porciones de economías tradicionales que coexisten son difíciles para cualquier gobierno. Los grupos indígenas son reconocidos como culturalmente diferentes pero económicamente ellos son percibidos como parte del sector agrícola, ubicados en algún lugar entre lo tradicional y lo moderno, y no como una realidad económica separada.

6.5 Problemas particulares que surgen de los estudios del caso
Esta sección presenta problemas que sólo ocurren en uno de los estudios de caso.

Lección 30.- Que en el caso peruano, un impacto pertinente de la participación de las organizaciones ambientales e indígenas fue que contribuyeron a la implementación de proyectos de desarrollo alternativo en la Reserva Nacional Pacaya Samiria lo que hizo que esta sea el área natural protegida que más apoyo ha recibido en la década. Este hecho sugiere que la conservación de naturaleza y el desarrollo local puedan ser una alternativa viable para el desarrollo sustentable.

Lección 31.- Que la campaña de las organizaciones ambientales e indígenas peruanas para la protección de Pacaya Samiria contó con el apoyo de organizaciones de la sociedad civil, como el Colegio de Biólogos del Perú y el Colegio de Abogados de Lima, así como con el apoyo de agencias de cooperación internacionales, como el Servicio de Cooperación Social y Técnica de Alemania. La importancia de la participación de estas organizaciones es que ellos no pudieron ser etiquetadas como extremistas radicales, contribuyendo así a legitimar la campaña en defensa de la Reserva Nacional Pacaya Samiria. El Colegio de Abogados de Lima estudió el caso y concluyó que la propuesta para un bloque petrolero en el área de la reserva violaba la legislación y habría requerido un EIA previo por lo menos.

Lección 32.- Que en el caso peruano las acciones de algunas organizaciones ambientales contribuyeron a fortalecer a las organizaciones indígenas locales. Sin embargo, éste no siempre es el caso. En Ecuador, la campaña de Acción Ecológica por `la intangibilidad` y `la resistencia` en 1999 los llevó a intentar debilitar y dividir a las organizaciones indígenas que estaban a favor de negociar con las petroleras (Scurrah 1999).

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Notas

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