Desarrollos de Política Ambiental en Chile, Ecuador y Perú

Desarrollos de Política Ambiental en Chile, Ecuador y Perú

Publicado en Pierre Foy 2001, Derecho y Ambiente. Nuevas estimativas y proyecciones, Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú.

Carlos Soria, MCS
The Flinders University of South Australia
Iberian and Latin American Studies Programme

Agosto, 1999.

DESARROLLOS DE POLÍTICA AMBIENTAL EN CHILE, ECUADOR Y PERÚ
Publicado en Pierre Foy 2001, Derecho y Ambiente. Nuevas estimativas y proyecciones, Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú.

Carlos Soria, MCS
The Flinders University of South Australia

Introducción

Aproximación e hipótesis

Energía, Ambiente y Desarrollo en Chile
Antecedentes del conflicto ambiental en el Bio Bio
En búsqueda del desarrollo alternativo
La evaluación del impacto ambiental del Proyecto Ralco

Explotación Petrolera, Áreas Protegidas y Ambiente en Ecuador
Expansión de la producción petrolera
Explotación petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno

Áreas Protegidas, Petróleo y Desarrollo Sostenible en Perú.
El recurso a la presión internacional
¿Qué alternativas para la Reserva Nacional Pacaya Samiria?

Lecciones de los estudios de política ambiental

El debate ambiental

Demandas de ciudadanía

El acceso a la información

Temas comunes de política

Introducción

Este artículo busca ser una primera interpretación de un conjunto de temas comunes observados en el desarrollo de tres conflictos ambientales en los países bajo estudio. Así presentaré cada caso de conflicto ambiental para luego dar paso a una revisión de los temas comunes y las interpretaciones que estos sugieren. La riqueza de los estudios de caso puede sugerir muchos más temas de los que intento abordar. Así quiero dar una primera lectura a estos estudios de caso para posteriormente en otros documentos tratar temas como los elementos distintivos en cada caso, la vinculación de los procesos de política ambiental con la democratización en los países bajo estudio, etc.

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La preocupación Latino Americana con el derecho ambiental y los proyectos de conservación de la naturaleza ha resultado en el desarrollo de políticas concretas en la última década y media. Mientras Ecuador, Chile y Perú atravesaban el proceso de retorno a los gobiernos democráticos, se dictaron nuevas constituciones, lo que facilitó la transición de un modelo de fuerte intervención del Estado en la sociedad a una sociedad menos regulada y más democrática. La Constitución Ecuatoriana de 1978 , la Constitución Peruana de 1979 y la Constitución Chilena de 1980 establecieron como objetivo central de la política de desarrollo el crear una economía capaz de competir efectivamente en el mercado mundial. Entre la larga lista de derechos humanos incorporados estas constituciones incluyeron provisiones sobre el derecho a un ambiente saludable. Estas normas dieron al ambiente el status de un derecho humano constitucional y establecieron la responsabilidad estatal de cuidar de éste. Por primera vez en estos países se establecieron políticas de alto nivel de defensa del ambiente y se requería su implementación a través de acción legislativa y política. Estos y otros mandatos interrelacionados de política se encuentran con el desafío de cómo preocuparse de los problemas ambientales mientras se desarrolla el país.

La conciliación de ambos conceptos ha sido llamada desarrollo sostenible. Sin embargo, hay por lo menos dos conceptos diferentes de desarrollo sostenible. La primera es una propuesta explicada en Nuestro Futuro Común (WCED 1987) como el desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer aquellas de las futuras generaciones. El análisis mantiene que para obtener el desarrollo sostenible, el mundo debe lograr crecer económicamente entre 5 a 10 veces la producción actual y promover el crecimiento en el Norte para estimular la demanda de los productos del Sur. Esta aproximación favorable al mercado sugiere ir manejando progresivamente los impactos en el ambiente mientras se continua creciendo. Una segunda propuesta alternativa critica la eficiencia del mercado para responder a los problemas ambientales. El crecimiento económico veloz es visto como contradictorio con la equidad social y la mejora del ambiente, y se le acusa de ser responsable de causar la pérdida de bosques tropicales, biodiversidad, conocimiento y derechos indígenas (Redclift y Goodman 1991: 2).

Durante las décadas de 1980 y 1990 Chile, Ecuador y Perú desarrollaron diferentes aproximaciones y respuestas para manejar los problemas ambientales mientras estabilizaban la economía, promovían el crecimiento económico y se preocupaban de los temas sociales, en general, en la búsqueda del desarrollo. En este proceso, el debate sobre las diferentes interpretaciones de cómo lograr el desarrollo sostenible ha estado presente en cada controversia ambiental.

Este artículo argumentará que la transición durante las décadas de 1980 y 1990 de un régimen autoritario a uno democrático dio acceso a las organizaciones de la sociedad civil a la participación en política, contribuyendo así a la incorporación de criterios ambientales en la agenda política. La reestructuración del Estado fue una oportunidad para el desarrollo institucional y las innovaciones legislativas. Factores sociales tales como la emergencia de un movimiento ambiental y el nivel creciente de conciencia ambiental en el público en general, a través de la educación y la prensa, contribuyeron a elevar la prioridad de los asuntos ambientales en la agenda publica de la sociedad civil. A esto se añaden factores económicos, tales como el incremento de los niveles de inversión privada y la promoción de mercados más dinámicos y competitivos que promovieron la oportunidad para los desarrollos innovadores en política ambiental. Mientras tanto en el espacio internacional, una creciente preocupación y apoyo financiero para la incorporación del ambiente dentro del desarrollo y la planificación contribuyeron a la consolidación de los asuntos ambientales en la agenda política.

Aproximación e hipótesis

Los estudios de política ambiental en estos países están divididos entre un enfoque en lo económico al nivel nacional como la principal fuente de formulación de políticas, tales como Southgate y Whitaker (1994) para Ecuador; un enfoque en el marco legal al nivel nacional e internacional, tal como Ortúzar y Vial (1995) para Chile y un enfoque de las interrelaciones de los espacios de la política nacional e internacional, tales como Silva (1995) para Chile, Hopkins (1995) para Chile, Argentina y Costa Rica, y Scurrah (1995) para Chile, Ecuador y Perú.

La primera aproximación enfoca el nivel nacional de la política. Esta perspectiva revisa el rol del Estado como formulador de políticas económicas y el papel de los individuos como implementadores de aquellas, analizando la degradación ambiental como resultado de la falla de políticas de mercado. La segunda aproximación estudia el conjunto del marco legal nacional y explora su relación con tratados y regulaciones internacionales. Esta revisión de los actores legales se concentra en el papel del Estado y de los representantes de las fuerzas productivas a ser regulados. La tercera perspectiva explora la interconexión entre las ideas, discursos y formas de organización política de los actores transnacionales y del Estado y la sociedad civil en los países en desarrollo. Esta investigación usa una aproximación que vincula los espacios nacional e internacional en el entendimiento de que la generación de la política ambiental es un proceso de aprendizaje cuyos objetivos están dirigidos a prevenir, minimizar o manejar el conflicto, así como a reducir las restricciones ambientales al desarrollo económico y minimizar el impacto de las actividades de desarrollo en el ambiente, en la esperanza de contribuir a la obtención de un desarrollo sostenible (Scurrah 1995: 1).

Los conflictos ambientales son un área en la cual las contradicciones entre los espacios de la economía y la política pueden ser apreciadas. Estas aparentes contradicciones serán exploradas a través de los estudios de caso a fin de medir su extensión y consecuencias. En los tres países el desarrollo de políticas ambientales ocurrió en medio de un debate entre los representantes de dos concepciones del desarrollo sostenible: un esquema favorable al mercado y un esquema alternativo crítico del mercado y más regulador. Este artículo argüirá que el esquema favorable al mercado ha tenido más éxito en el desarrollo de políticas ambientales consistentes en los tres países, como lo sugiere Silva (1995) para el caso chileno.

Una comunidad internacional más fuerte, representada en el sistema de las Naciones Unidas, ha promovido los objetivos de la democracia, la paz y la justicia social a través de acuerdos internacionales. En los últimos cincuenta años estos acuerdos han evolucionado y ampliado el marco de su cobertura para incluir derechos ambientales, indígenas y de minorías. En América Latina, la transición de los gobiernos militares a la democracia entre 1970 y 1990 vio la emergencia de un nuevo conjunto de derechos humanos. Estos movimientos obtuvieron legitimidad basando sus acciones en las acciones y propuestas del discurso de importantes acuerdos internacionales de derechos humanos (Scurrah 1992). Este artículo argüirá que de una manera similar a la del movimiento de derechos humanos y como parte de éste, el movimiento ambiental, con sus componentes de organizaciones no gubernamentales, organizaciones de base e indígenas, ha obtenido un gran apoyo de sus relaciones con actores internacionales y su discurso de conservación, protección ambiental, derechos indígenas, participación comunitaria y local. La legitimidad obtenida permitió a las organizaciones no gubernamentales participar políticamente en el desarrollo de políticas ambientales. Esta expansión de la representación política favoreció un contacto mas cercano entre las organizaciones no gubernamentales, el empresariado y las organizaciones profesionales en la formulación de políticas ambientales. Pero mas significativo aún es que ésta práctica enriquece a las democracias jóvenes a través de la promoción del dialogo y la negociación entre actores opuestos, generando la posibilidad de identificar consensos en áreas de interés común .

La represa Ralco en el alto río Bio Bio, la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y la Reserva Nacional Pacaya Samiria son estudios de caso relevantes para un estudio comparativo porque involucran la presencia de un número de actores sociales nacionales y organizaciones internacionales que han tenido varios grados de influencia e impacto. En el caso de la represa Ralco los actores internacionales han sido instrumentales en dar al caso atención nacional e internacional, explicando en parte la presentación voluntaria por parte de ENDESA de un estudio de impacto ambiental. En el caso de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno compañías petroleras internacionales y la propia compañía petrolera estatal explotaron recursos petroleros mientras las organizaciones ambientales demandaban estándares de acción ambiental más estrictos, a la vez que los grupos indígenas desarrollaban propuestas de ecoturismo. El programa de recuperación ambiental ejecutado por Texaco fue el resultado de la presión de grupos ambientales y de las negociaciones del Estado con la petrolera, mientras que la aproximación jurisdiccional falló en dar resultados. En el caso de la Reserva Nacional Pacaya Samiria la inclusión de actores internacionales fue decisiva en lograr el retiro de la compañía petrolera de las negociaciones con el gobierno y la posterior participación de agencias de cooperación internacional y organizaciones no gubernamentales en proyectos de manejo y desarrollo local.

Energía, Ambiente y Desarrollo en Chile

El alto río Bio Bio ubicado en las regiones Octava y Novena de Chile es un área rica en biodiversidad y potencial hidroeléctrico. El río Bio Bio forma un cañón profundo por el que transcurre entre altas montañas y áreas boscosas. Los bosques nativos andinos ocupan la parte alta del valle mientras que las tierras bajas están ocupadas por las parcelas individuales de los Pehuenches, productores agrícolas y plantaciones de Pinus radiata y Eucalyptus spp. para producción de madera y pulpa de papel (Von Bennewitz 1990). Durante la década de 1980 la Compañía Nacional de Electricidad (ENDESA) inició estudios y obtuvo derechos de agua para la construcción de dos centrales de un proyecto hidroeléctrico que eventualmente podría contener seis plantas generadoras a lo largo del alto Bio Bio. En 1990 se autorizó la construcción de la primera central: la central Pangue que entró en funcionamiento en 1996. El proyecto fue opuesto por algunos sectores de los pueblos indígenas cuyas tierras iban a ser afectadas por el proyecto y los grupos ambientales interesados en la conservación del área. Una serie de demostraciones públicas y acciones legales atrajo la atención nacional a éste conflicto pero la acción legal pidiendo la suspensión de la construcción para el desarrollo de más estudios y posibles modificaciones al proyecto fue ganada parcialmente en la corte local pero perdida en la Corte Suprema.

En 1994, ENDESA inició la primera fase del segundo proyecto, la represa Ralco. Esta va a ser una estación generadora con un lago artificial para regular las fluctuaciones estacionales y anuales del río, así como para mejorar la calidad del flujo hacia otras centrales aguas abajo. La represa Ralco debe localizarse en la parte más alta del río Bio Bio, aproximadamente unos 30 kilómetros aguas arriba de la Central de Energía Pangue. Esta represa, a un costo de US$ 486 millones de dólares, cubrirá un área de 34.5 kilómetros cuadrados de las regiones VIII y IX de Chile (Von Bennewitz 1990). Una pared de 155 metros de alto contendrá una masa de 1,222 millones de metros cúbicos de agua elevados a un nivel de 730 metros sobre el nivel del mar. Este reservorio será la estación generadora de energía más poderosa de Chile, con una capacidad anual de 3,380 GWH .

El proyecto del alto Bio Bio será parte del Sistema Interconectado Central. Este es el principal sistema eléctrico de Chile, cubriendo un 93 por ciento de la población y un porcentaje similar de las actividades económicas. Este sistema provee de energía desde la III a la X región de Chile, cubriendo una extensión de 2,000 kilómetros. La demanda de electricidad en éste sistema creció a una tasa anual de 5.9% entre 1975 y 1988 (Katz 1994: 495). A diciembre de 1988 este sistema tenía una capacidad hidroeléctrica instalada de 2,152MW (Katz 1994: 495) con lo que los 570MW de Ralco incrementaría la capacidad del sistema en un 26%.

El reservorio afectaría alrededor de 1,800 personas. En la región IX un grupo de 450 personas viviendo en pequeñas propiedades agrícolas en las comunas de Contraco y Guayalí Fiscal serán afectadas. En la región VIII, dos de las siete comunidades Mapuche-Pehuenche del área serán parcialmente afectadas por el proyecto. Estas son Quepuca-Ralco y Ralco-Lepoy con una población de 1,342 personas, agrupadas en 280 familias (Electrowatt 1996). Esta población vive en relativo aislamiento. Un pequeño camino afirmado hace el transporte difícil y la lluvia y la nieve cierran el acceso durante el invierno. Así la provisión de servicios y el acceso a los mercados regionales es restringido.

Antecedentes del conflicto ambiental en el Bio Bio

Una antropóloga norteamericana, Katherine Bragg, participando en un congreso ambiental en 1986 en Talca manifestó su preocupación sobre la construcción del Proyecto Pangue y su impacto sobre el modo de vida de los Pehuenche, la transformación del hábitat animal y vegetal, la intervención en el ecosistema del río y los potenciales riesgos de la actividad volcánica y los terremotos (Scurrah 1995). ENDESA venía estudiando el alto Bio Bio desde la década de 1950 (Von Bennewitz 1990). Sin embargo, hasta 1986 la población indígena Pehuenche no figuraba ni había sido mencionada en los reportes de la empresa con la sola excepción de una referencia a la presencia de ‘campesinos dispersos’ (Orrego 1993: 6). El anuncio de Bragg causó alarma entre los grupos ambientales. La Corporación de Defensa de la Flora y Fauna-CODEFF, la organización ambiental chilena más antigua, evaluó las posibilidades de acción pero declinó seguir el asunto (Entrevista 4).

En octubre de 1990, ENDESA decidió crear Pangue S. A. como una compañía subsidiaria para desarrollar la construcción de las represas Pangue y Ralco. El Superintendente de Electricidad y Combustibles autorizó a Pangue S. A. a iniciar los estudios para la construcción de la represa Ralco en julio de 1991.

En marzo de 1991 el Grupo de Acción por el Bio Bio inició una campaña pública en oposición a la construcción de las centrales hidroeléctricas en el Bio Bio. Su argumento era que este proyecto significaría una modificación del patrimonio ecológico y cultural de la población local afectada. ¿Cuál es el conflicto alrededor del proyecto hidroeléctrico en el Bio Bio? Para ENDESA las estaciones de energía de Pangue y Ralco en el Bio Bio eran la respuesta al incremento de la demanda nacional de energía. La represa Ralco es considerada esencial para regular el flujo del río Bio Bio y para incrementar la eficiencia de la represa Pangue al regular el flujo de la sedimentación. De acuerdo con los ambientalistas, la construcción de la represa Ralco causaría daño al río al cambiar el ecosistema del río y convertirlo en una laguna; produciendo la alteración del flujo del agua, afectaría la calidad del agua, llevaría a una pérdida de especies de fauna y flora, forzaría a la reubicación de la población local, produciría un incremento repentino de la población no indígena en la zona, y destruiría la cultura Pehuenche. Pero aún más importante, los ambientalistas argumentaron que este proyecto envolvía la construcción potencial de seis centrales hidroeléctricas a lo largo del Bio Bio, lo que potencialmente podría producir un represamiento del 70% del río. La Compañía Nacional de Electricidad durante mucho tiempo solo hizo referencia a la construcción de la central Pangue mientras que las autoridades nacionales se refirieron a ésta central como si fuera un proyecto aislado. De ahí la importancia de la Central Ralco al demostrar que en realidad había en mente la posibilidad de construir más centrales en el Bio Bio. Esta fue la principal razón de los ambientalistas para insistir en la ejecución de un estudio del impacto acumulativo de las centrales sobre todo el ecosistema del río Bio Bio.

Los ambientalistas criticaron la necesidad de construir nuevas represas en el Bio Bio para cubrir la demanda nacional de energía eléctrica. En su lugar propusieron desarrollar campañas para incrementar la eficiencia en el uso de la electricidad y el desarrollo de micro en vez de mega proyectos hidroeléctricos (Orrego 1993: 7). El Instituto Internacional para la Conservación de la Energía y el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales [Natural Resources Defense Council] realizaron un estudio en 1993 investigando el potencial para incrementar la eficiencia del uso de la energía en el sector eléctrico chileno. En 1996 realizaron nuevos estudios con la participación del Programa de Investigación en Energía del Departamento de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile. Este estudio concluyó que era posible alcanzar una reducción del 20 por ciento del consumo de energía a través de mejoras en la eficiencia de la generación, transmisión y distribución, el desarrollo de nuevas aplicaciones de cogeneración y la explotación de fuentes renovables (International Rivers Network 1997). Este estudio reforzaba las conclusiones de un estudio realizado por la Comisión Nacional de Energía que sugería el uso de hidroenergía, un recurso renovable, y su combinación con la producción térmica.

El 3 de agosto de 1991, líderes de la población Pehuenche públicamente expresaron su oposición a la construcción de las represas y estaciones generadoras en el alto Bio Bio. A lo largo del mismo año Pangue S. A. mantuvo reuniones con las comunidades Pehuenches de Callaqui, Pitril y Quepuca-Ralco. Pangue S. A. y la población local exploraron las posibilidades de cooperación y participación en el proyecto. La principal decisión que se tomó fue la de formar una organización responsable por el desarrollo social de las comunidades locales con las cuales los Pehuenches pudieran coordinar y en la cual pudieran participar. Alrededor de febrero de 1992, Pangue S. A. creó la Fundación Pehuén como una organización responsable por el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas de las comunidades a través de actividades en las áreas de salud, educación, vivienda, capacitación y preservación cultural. La organización es dirigida por un directorio de siete directores: tres representantes de las comunidades, tres de Pangue S. A. y un director externo contratado por Pangue S. A. La empresa Pangue S. A. aportó un presupuesto anual de US$ 120,000 para el periodo 1992-1997, y para 1998 en adelante, la organización recibirá el 0.3% de las utilidades de la Central de Energía Pangue. Durante el periodo 1992-1995 los proyectos desarrollados por la Fundación Pehuén en actividades productivas incrementaron en cuatro veces el ingreso de la población Pehuenche participando en sus proyectos (Entrevista 11).

Sin embargo, no todos los Pehuenches apoyan a la Fundación Pehuén. En marzo de 1992, las autoridades comunales Pehuenches organizaron una reunión para decidir un plan de acción para oponerse a la construcción de la central Pangue. Representantes de la población Pehuenche, de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y de la Comisión Coordinadora de las Organizaciones Mapuche participaron en un evento realizado en marzo 30 y 31 de 1992, cuando se decidió rechazar la oferta de titulación individual y oponerse a la construcción de proyectos hidroeléctricos en el alto Bio Bio. Durante el evento se eligió un directorio de ancianos y un cacique para representar a las comunidades del alto Bio Bio.

En búsqueda del desarrollo alternativo

En agosto de 1992, las comunidades locales crearon el Centro Mapuche Pehuenche del Alto Bio Bio como la primera organización indígena Pehuenche del área. Esta organización se creó para servir como un representante político y como un agente de desarrollo, coordinando proyectos que pudieran ofrecer una alternativa a los de la Fundación Pehuén y a la perspectiva de trabajar para Pangue S.A. (Valenzuela, 1994: 10). Esta organización nació con vínculos cercanos al Grupo de Acción por el Bio Bio, un hecho que limitó su legitimidad dentro del espacio local entre aquellos Pehuenches que apoyaban la construcción de las centrales Pangue y Ralco y trabajaban con la Fundación Pehuén. Sin embargo, a un nivel más alto este hecho era representativo de la alianza entre grupos indígenas y ambientalistas en favor de la defensa de los derechos indígenas y ambientales en el mundo en vías de desarrollo.

El Grupo de Acción por el Bio Bio inició acción legal en setiembre de 1992 solicitando la suspensión de la construcción de la central de energía Pangue mientras se realizaban mayores estudios sobre posibles modificaciones al proyecto. La Corte de Apelaciones de Concepción admitió parcialmente la demanda, pero ENDESA apeló de la decisión ante la Corte Suprema donde se perdió el caso por decisión unánime de la corte (Orrego, 1993; Gómez Aguirre, 1993; Scurrah, 1995).

Durante la campaña electoral presidencial de 1989-1990 los ambientalistas e indígenas informaron a los candidatos presidenciales sobre la problemática del alto Bio Bio con relación a la construcción de centrales de energía. Siguiendo esta línea de acción al más alto nivel político, representantes Pehuenches se reunieron con el Presidente Patricio Aylwin en Santiago el 10 de diciembre de 1992. El Presidente declaró que la construcción de la central Pangue tenía preocupado al gobierno pero que ellos no podían hacer nada pues carecían de instrumentos legales. Sin embargo, declaró que la probable construcción de seis centrales era inadmisible.

El Congreso chileno aprobó el 5 de octubre de 1993, la ley No. 19,253 para la protección, promoción y desarrollo de las poblaciones indígenas de Chile. Esta ley creó una Corporación Nacional para el Desarrollo Indígena, responsable de la promoción e implementación de acciones estatales para el desarrollo económico, social y cultural de la población indígena y para promover su participación en la vida nacional. La nueva ley estableció que la población indígena tenia el derecho a la tierra con una limitación para su enajenación a no indígenas.

Un importante cambio de política ocurrió el 9 de marzo de 1994 cuando el gobierno chileno promulgó la primera ley ambiental, Ley 19,300. Entre sus contribuciones de política ambiental la nueva ley creó un sistema de evaluación de impacto ambiental. Este sistema es operado a través de una red de autoridades regionales coordinadas por una Comisión Nacional Ambiental. Al nivel regional, las diferentes entidades públicas con competencias ambientales conforman los Consejos Regionales de Medio Ambiente. El proyecto Ralco presentó la primera oportunidad para ejecutar esta legislación cuando durante 1994 Pangue S.A. inició estudios para la construcción de la represa Ralco.

El 11 de abril de 1994, el jefe de la sección ambiental de la Comisión Nacional de Energía declaró que la construcción de Ralco sería condicional a la ejecución de estudios de impacto ambiental y sus recomendaciones, pero que las estaciones de energía se necesitaban para el país. No construir las centrales significaría no entender las necesidades del desarrollo, especialmente considerando que la demanda nacional de energía se duplicaría durante la próxima década (Valenzuela 1994b: 13). Rafael Asenjo, en aquel momento Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Medio Ambiente, articuló la posición del gobierno chileno como un compromiso entre el desarrollo económico y el ambiente. Él argumentó que era necesario usar los recursos de la nación para alcanzar el crecimiento económico y resolver los problemas sociales en el país (Hopkins 1995: 117).

Durante su visita al alto Bio Bio en agosto de 1994, el recién instalado Presidente Eduardo Frei (elegido para el período 1994-1998) se reunió con los Pehuenches e inspeccionó el lugar de construcción de la central Pangue. Él declaró que la nación no podía afrontar el costo de detener la construcción de centrales hidroeléctricas. También mencionó la contribución de la Fundación Pehuén a la mejora de la calidad de vida de los Pehuenches.

De otro lado, el 26 de enero de 1996, la Corporación Nacional para el Desarrollo Indígena (CONADI) presentó una demanda judicial solicitando detener las acciones de Pangue S.A. El propósito de la demanda era prevenir la compra de tierras indígenas por parte de Pangue S. A. La CONADI argumentaba que los Pehuenches no podían vender sus tierras a no indígenas ni intercambiarlas por otras de similar valor. Incluso si los Pehuenches querían intercambiar sus tierras la CONADI argüía que no estaba en condiciones de autorizar la operación pues la tierra indígena era inalienable. Posteriormente, la Corte de Apelaciones declaró improcedente la acción presentada por CONADI por estar planteada contra el Inspector General y no contra el Superintendente de Electricidad.

Por su lado, ambientalistas e indígenas desarrollaron protestas públicas contra la concesión a ENDESA de tierras indígenas. Estas protestas se llevaron a cabo el 31 de enero en Santiago y Los Angeles (en el alto Bio Bio). En Santiago, los protestantes se encadenaron a la puerta principal de las oficinas de ENDESA. En Los Angeles, una marcha a través del centro de la ciudad terminó en una reunión con un representante del gobierno.

La evaluación del impacto ambiental del Proyecto Ralco

A pesar de que el reglamento de los estudios de impacto ambiental no estaba operativo, Endesa decidió conducir uno. Dando inicio al procedimiento de evaluación ambiental, las comisiones nacional y regional de medio ambiente organizaron una reunión pública para realizar recomendaciones a los términos de referencia del estudio de impacto ambiental de la central Ralco. La reunión se realizó el 17 de mayo de 1995 en Quilaco, una comuna que sería parcialmente afectada por la represa Ralco. El evento incluyó a representantes de las autoridades políticas locales, regionales y nacionales, ENDESA, residentes locales, campesinos, pobladores indígenas, estudiantes y ambientalistas. La Municipalidad de Quilaco estaba preocupada con los impactos sociales y ambientales de la construcción de la represa Ralco y su reservorio, pero el Alcalde explicó que carecían de recursos técnicos para evaluar los resultados y recomendaciones del estudio de impacto ambiental. Dirigentes indígenas locales hablaron contra el proyecto e insistieron en su derecho a permanecer en sus tierras. Un representante de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena señaló la relevancia de la Ley Indígena No. 19,253 de 1994 como una garantía de los derechos de los Pehuenches a la tierra. Los ambientalistas criticaron a la autoridad ambiental y a la compañía por proveer información del proyecto en un lenguaje y forma que ellos consideraban inapropiados para la población local. También solicitaron que se esclarezca sobre los mecanismos de seguimiento para la participación local en el estudio de impacto ambiental.

De vuelta a la escena internacional, en noviembre de 1995 el GABB, con el apoyo de unas 400 personas, presentó una queja al Panel de Inspección del Banco Mundial y a los Directores Ejecutivos del Banco. El GABB argumentó que Pangue S.A. estaba construyendo las represas Pangue y Ralco en violación del acuerdo de préstamo firmado por ENDESA y la Corporación Financiera Internacional. El acuerdo establecía que ENDESA protegería el área adyacente al proyecto, apoyaría el desarrollo de los Pehuenches y mitigaría los impactos en las zonas de aguas abajo. El Panel de Inspección desechó la queja sobre la base de que no tenía competencia para investigar los préstamos de la Corporación Financiera Internacional. Sin embargo, el 6 de diciembre de 1995, James Wolfensohn, el Presidente del Banco Mundial, dirigió una carta a los quejosos ofreciendo llevar a cabo una investigación interna imparcial a la vez que afirmó que la Corporación no tenía planes de invertir en la represa Ralco.

Siguiendo esta decisión el Presidente del Banco Mundial nombró a Jay Hair como investigador especial para revisar la manera en que la Corporación Financiera Mundial y ENDESA habían manejado la construcción de la represa Pangue. Hair viajó en dos ocasiones a Chile a entrevistar oficiales del gobierno, líderes Pehuenches, ambientalistas, representantes indígenas y consultores privados involucrados en la evaluación de los proyectos. Cuando Hair entregó su reporte al Presidente del Banco Mundial, en noviembre de 1996, el GABB, la Red Internacional de Ríos y el Centro para el Derecho Ambiental Internacional escribieron a Wolfensohn solicitando que los resultados del estudio fueran hechos públicos y que se tomaran medidas correctivas para compensar por las violaciones e irregularidades de ENDESA en la implementación de los proyectos Pangue y Ralco.

Durante febrero de 1996, el Centro Mapuche Pehuenche del Alto Bio Bio inició la construcción de un nuevo edificio que serviría como un centro de información y coordinación. El Centro también proveería entrenamiento y capacitación a través de seminarios y talleres en carpintería y mueblería. El proyecto recibió fondos de las agencias de cooperación Holandesa, Sueca e Italiana y de las embajadas Holandesa y Australiana en Chile.

Habiendo recibido reportes negativos de 22 diferentes agencias estatales sobre el estudio de impacto ambiental de Ralco, en una carta de 23 de agosto de 1996, CONAMA solicitó a ENDESA, que presentara clarificaciones, correcciones e información complementaria al estudio elaborado por la subsidiaria chilena de la firma consultora suiza Electrowatt. CONAMA propuso que se le otorgara 180 días a la compañía para la presentación de la información, 60 días para una nueva ronda de participación ciudadana y 100 días para que CONAMA completara la evaluación del estudio. CONAMA también mencionó que estaba al tanto que Pangue S. A. estaba desarrollando trabajos preliminares para la represa Ralco sin autorización y demandó que se detuvieran los avances bajo riesgo de cancelar el proceso de asesoría ambiental del proyecto.

La respuesta de ENDESA fue una declaración pública cuestionando la legalidad de los requerimientos de la CONAMA, enfatizando que las provisiones sociales del proyecto Ralco eran las mejores en el país e insistiendo en continuar sus actividades en el proyecto a fin de completar el reservorio para el año 2002. ENDESA dijo que la CONAMA había roto el acuerdo del proceso de evaluación ambiental al requerir una nueva fecha para la aprobación del estudio. El presidente de ENDESA, José Yuraszeck, se reunió con oficiales del gobierno de la coalición a quienes manifestó su preocupación con los requerimientos de la CONAMA para la aprobación del estudio de impacto ambiental de Ralco. ENDESA publicó un largo documento criticando la falta de seriedad de CONAMA y de las agencias públicas que evaluaron el estudio de impacto ambiental (International Rivers Network 1997).

Coincidentemente, el Presidente Eduardo Frei participó en una reunión pública en la Municipalidad de Santiago con la presencia de la Directora de CONAMA, Vivianne Blanlot. El Presidente Frei dijo que las evaluaciones de la CONAMA no debían ser trabajos académicos y que el rol de los técnicos en las agencias públicas no era decidir si los proyectos de inversión se deben llevar a cabo sino asegurar que estos se realizaran de acuerdo con las regulaciones ambientales sobre el particular. Esta fue una manifestación política significativa que mostraba la preocupación del gobierno con la construcción de las centrales en el Bio Bio, el cumplimiento con los estándares ambientales establecidos en la legislación, el respeto por los derechos indígenas involucrados y la promoción de las inversiones de infraestructura. Esta declaración era consistente con sus declaraciones en su primera visita a la central Pangue, cuando colocó la construcción de las centrales en el contexto de las necesidades del país respecto del incremento de la demanda de energía y el beneficio del proyecto al traer desarrollo a la población Pehuenche. En suma, el Presidente Frei estaba sumamente preocupado con el desarrollo del proyecto en el Alto Bio Bio y había recibido la presión de ENDESA sobre el tema. Esta declaración también era consistente con las declaraciones del anterior Jefe de la sección ambiental de la Comisión Nacional de Energía y del Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional Ambiental. Ambos reforzaron la necesidad de cumplir con las regulaciones ambientales existentes pero eran conscientes de las necesidades del país con relación a la generación de energía.

Resalta el hecho que el desarrollo es visto como una necesidad a conseguir por todos los interlocutores. La diferencia entre los varios interlocutores es en cómo obtener éste desarrollo y cuánto de sus costos están dispuestos a afrontar cada uno. Para el gobierno, la legislación estableció un marco legal a partir del cual cada proyecto debía desarrollarse, evaluarse y, eventualmente, modificarse. Para la compañía de electricidad, cumplir con la legislación les permitiría ejecutar su proyecto y las actividades conexas que pudieran verse como de interés del propio gobierno, esto es la construcción de caminos, la sanidad, la educación y los programas de desarrollo local. Estas actividades conexas fueron exigidas por la legislación para compensar los impactos ambientales y sociales del proyecto de construcción de represas en el Alto Bio Bio. Así pues al ejecutar actividades que compensaran las necesidades sociales y ambientales del proyecto energético, éste estaba produciendo desarrollo local. Sin embargo, permanece la discusión sobre si este desarrollo local era equilibrado a las necesidades de la población local.

Otro actor importante eran los ambientalistas e indígenas quienes si bien coincidían en términos generales en la necesidad de generar desarrollo local, diferían en cuanto a la perspectiva y contenido del mismo, tal como lo evidenciaba la propuesta del Centro Mapuche Pehuenche del Alto Bio Bio. Una propuesta alternativa que tiene que luchar por escasos fondos para proponer un modelo de desarrollo distinto al modelo de ENDESA para el alto Bio Bio. Los ambientalistas propusieron en términos del desarrollo nacional el uso de fuentes energéticas alternativas tales como energía del viento, biogas, la reducción de los proyectos de mega centrales a minicentrales y la ejecución de campañas de recuperación y ahorro de energía.

El Centro Mapuche Pehuenche del Alto Bio Bio, el GABB, Generación Alternativa y el Consejo Empresarial Lummi de los Estados Unidos de Norteamérica organizaron un encuentro internacional en el Alto Bio Bio `Por la Vida y el Futuro de Nuestro Pueblo`. El evento, realizado en Quepuca-Ralco del 10 al 12 de octubre de 1996, atrajo aproximadamente a 2,500 personas, incluyendo representantes de las comunidades indígenas de Chile, Bolivia, Canadá y los Estados Unidos de Norteamérica, un representante de una organización no gubernamental de Nepal, y un representante de pueblos afectados por la construcción de represas en el Brasil. Además de ser una experiencia mística indígena, el evento proveyó la oportunidad para elaborar una propuesta de estrategia de campaña para proteger al río Bio Bio y su gente. Después del evento, diferentes grupos de participantes viajaron a Talca, Concepción y Santiago para organizar demostraciones públicas contra la construcción de centrales hidroeléctricas en el Bio Bio.

El 6 de febrero de 1997, el Presidente del Banco Mundial escribió una carta al ministro de finanzas chileno, Eduardo Aninat, indicando que ENDESA estaba en una situación de inminente incumplimiento con relación al acuerdo con la Corporación Financiera Internacional para la construcción de la represa Pangue. Wolfensohn se refirió al reporte interno que era critico del manejo de la Corporación Financiera Internacional de las evaluaciones ambientales y de su supervisión del cumplimiento de Pangue S. A. y ENDESA de las obligaciones del acuerdo de préstamo. Wolfensohn declaró que la aproximación de ENDESA a las obligaciones ambientales y sociales parecía menos que constructiva, en particular con relación a la preparación de un estudio satisfactorio del impacto acumulativo de las centrales sobre el total del ecosistema del Bio Bio.

Diez años después de que los estudios de la Universidad de Concepción se llevaran a cabo como la base a partir de la cual iniciar la construcción de las centrales en el Alto Bio Bio, el caso estaba lejos de terminar. La represa y central Pangue había sido construida y se encontraba operando, mientras que los trabajos preliminares para la construcción de la central Ralco se estaban desarrollando. Mientras tanto, un numero de cambios en una compleja red de relaciones que involucraban a la legislación, la organización de los pueblos indígenas, la articulación de la región a la economía chilena y la interacción con actores nacionales e internacionales había ocurrido.

El éxito económico chileno colocó una gran demanda en el desarrollo de infraestructura y servicios, particularmente en el sector eléctrico. El crecimiento contínuo de la demanda de electricidad requería una respuesta concreta en términos de infraestructura, esta vino en la decisión del gobierno chileno de promover el crecimiento del sector eléctrico a manos de inversionistas privados. Los planes de ENDESA para construir una serie de centrales en el Alto Bio Bio eran el tipo de proyecto que la Comisión Nacional de Energía estaba interesada en promover. De modo que la propuesta para construir las centrales Pangue y Ralco recibió el apoyo total de la comisión.

Este intento de intervenir en un área remota y aislada de la geografía chilena causó la preocupación de los ambientalistas, quienes expresaron un número de objeciones en relación a los impactos ambientales y sociales del proyecto. Parte de la tierra a ser inundada por la represa era tierra indígena. Los ambientalistas contactaron a los Pehuenches y pidieron su opinión sobre el proyecto hidroeléctrico. Los Pehuenches estaban divididos en cuanto a su respuesta sobre los planes de ENDESA para el Alto Bio Bio. Sin embargo, aquellos que se oponían a los planes para construir las represas estaban principalmente preocupados con la profunda transformación que éste proyecto produciría sobre sus tierras y su modo de vida. Los Pehuenches estaban preocupados porque su tierra iba ser cubierta por la inundación y el ambiente natural y social sería transformado.

En 1986, los ambientalistas habían iniciado una campaña de sensibilización sobre el futuro del Bio Bio. Esta campaña luego evolucionó hacia una campaña para oponerse a la construcción de represas en el Alto Bio Bio, logrando la participación de aquellos Pehuenches que no querían dejar sus tierras. Desde la elección presidencial de 1989 los Pehuenches que se oponían al proyecto de ENDESA habían dicho que este proceso los iba a desposeer de su tierra y arrinconarlos hacia partes más altas de los Andes. De modo que había una relación directa entre la defensa de su derecho a la tierra y la demanda para que se minimizaran los impactos ambientales y sociales del proyecto hidroeléctrico.

La campaña de los indígenas y ambientalistas tenía preocupado al gobierno y éste respondió que los problemas ambientales y sociales mencionados en el debate serían considerados en propuestas legislativas a ser desarrolladas por el Congreso. En 1993 y 1994 el Congreso aprobó una ley indígena y una ley ambiental. Debido a la cronología de los eventos, el proyecto Pangue había sido ya aprobado cuando esta legislación fue promulgada pero sin embargo era útil para el proyecto Ralco. Esta legislación fue un obstáculo difícil para ENDESA. La evaluación del impacto ambiental del proyecto Ralco fue un proceso exigente y conflictivo. Pero el obstáculo mayor fue la legislación indígena cuyas regulaciones establecían que los indígenas no podían transferir sus tierras a no indígenas. Mas aún, si la población Pehuenche no quería negociar sus tierras estas no podían ser expropiadas. Este fue un serio impedimento para los planes de ENDESA de construir la represa Ralco.

Explotación Petrolera, Áreas Protegidas y Ambiente en Ecuador

La Reserva de Producción Faunística Cuyabeno en Ecuador se extiende sobre 655,781 hectáreas de tierras inundables y bosque tropical inundado con un alto registro de biodiversidad. El área también es rica en depósitos de petróleo que se están explotando. La reserva es habitada por los pueblos indígenas Cofán y Siona Secoya, algunas comunidades migrantes de los pueblos Quichuas y Shuar y un pequeño número de colonos de la costa y los Andes. El área del Cuyabeno fue declarada Reserva de Producción Faunística a fin de atender a las necesidades de la población local y contribuir a su reproducción material y cultural más que a servir como un parque nacional para la conservación estricta de recursos naturales. De acuerdo a Gradwohl y Greenberg (citado en Kimerling 1993), Cuyabeno es un ejemplo de manejo de áreas protegidas. Sin embargo, Kimerling (1993: 111) reclama que la reserva solo existe en el papel porque en la realidad es un área abierta a la explotación petrolera.

En 1972 se descubrió petróleo en las lagunas del Cuyabeno. El consorcio Cepe-City fue establecido un año más tarde para explotar el área y desde entonces la región ha estado bombeando petróleo a la refinería de Esmeraldas en la costa pacífica. En 1991 la reserva fue expandida pero junto con ello ingresó la explotación petrolera en la nueva área. Petroecuador, Petroecuador-Texaco, Clyde Petroleum y Occidental Petroleum desarrollaron actividades petroleras dentro de la reserva (Kimerling 1993).

Los más recientes conflictos entre la explotación petrolera y las poblaciones indígenas involucraron a los Cofán. Ellos son sobrevivientes de diferentes procesos de contacto que han reducido su población a un grupo de 700 personas. Los Cofán viven en cinco comunidades: Chandia-na`en, Dureno, Duvuno, Sinangu y Sábalo (Ruiz 1993: 652). La comunidad de Dureno se ubica en la zona de influencia de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno. Esta comunidad ha recibido una titulación sobre un total de 9,571 hectáreas. La comunidad de Sábalo se encuentra dentro del área de la reserva. El tamaño de su población es descrito como entre 78 personas (Ruiz 1993: 650) y 285 personas (Garcés 1993a: 28). El hecho que la comunidad está ubicada dentro de la reserva es la razón por la que no se ha titulado la tierra que posee y utiliza. La demanda de esta comunidad por el título de sus tierras ha sido siempre un hecho problemático. El artículo 71 de la Ley Forestal, una disposición legal que la Dirección Nacional Forestal ha sido cuidadosa de aplicar, establece que no se pueden constituir derechos de propiedad sobre áreas naturales protegidas.

En 1993, una empresa contratista de Petroecuador inició la exploración petrolera sin la autorización del ente responsable del manejo de las áreas protegidas en el Ecuador, el Instituto Nacional Ecuatoriano de Forestal y Areas Naturales - INEFAN. Esto generó confrontaciones entre los indígenas Cofán y los trabajadores de la empresa de servicios petroleros. Mientras que el Ministro de Agricultura se dirigió al titular de Energía a reclamar por los hechos y notificarle el inicio de un proceso administrativo contra los infractores. A comienzos de julio de 1993 el Presidente Durán Ballén envió una carta al Presidente de Petroecuador indicando que el valor ecológico del área debía ser considerado y por tanto se requería un estudio de impacto ambiental. Semanas después, luego de regresar de un viaje a la zona del conflicto en el Cuyabeno, escribió nuevamente al Presidente de Petroecuador para señalar que de acuerdo a lo que había observado durante su visita la explotación petrolera no causaría ningún daño a la reserva.

Expansión de la producción petrolera

El 24 de enero de 1994, el gobierno ecuatoriano se preparaba para iniciar la sétima ronda de negociaciones petroleras cuando activistas indígenas y ambientalistas tomaron pacíficamente el Ministerio de Energía en Quito exigiendo que el gobierno detuviera la concesión de nuevas áreas petroleras hasta que las compañías petroleras ya operando hubieran remediado los daños pasados y que el gobierno hubiera establecido regulaciones ambientales más estrictas para la actividad petrolera (Jochnik 1995: 3). Estas acciones llevaron a una discusión pública sobre la participación de los grupos ambientales e indígenas en el monitoreo de las actividades petroleras (Trade and Development 1997; Rainforest Action Network 1997). La campaña tuvo el apoyo internacional de la Red de Acción en Bosques Tropicales (Rainforest Action Network) y Oxfam America.

Los grupos indígenas y ambientales criticaron la sétima ronda de negociaciones, asegurando que la contaminación causada por la actividad petrolera había afectado a un 30% del bosque amazónico ya cubierto por bloques de explotación petrolera. Estos grupos afirmaron que, si la sétima ronda era satisfactoria, esto significaría un incremento del área afectada por actividades petroleras al 50% del total de los bosques tropicales amazónicos (Interpress Service abril 2, 1994). El Ministro de Energía respondió que estos temores no tenían base porque el gobierno había tomado cuidado de incluir consideraciones ambientales en la legislación y en los contratos de participación a ser usados en esta ronda de negociaciones. ‘Solo aquellos que pueden mostrar la mejor tecnología ambiental serán beneficiados con los contratos’ dijo el Ministro de Energía (Interpress Service abril 2, 1994). Con las modificaciones introducidas en la legislación, el petróleo no sería más comercializado exclusivamente por Petroecuador, la corporación petrolera estatal, sino que se abrió el mercado a los inversionistas extranjeros.

En marzo de 1994, el Centro para los Derechos Económicos y Sociales en New York hizo público un reporte indicando que existían niveles peligrosos de contaminación y problemas de salud asociados con las actividades petroleras en la Amazonía ecuatoriana (Jochnick 1995). El Centro estaba asesorando a un grupo de indígenas ecuatorianos en la preparación de una demanda por abuso de los derechos humanos contra Texaco y el gobierno ecuatoriano a ser presentada ante la Organización de Estados Americanos. El Centro dijo que el gobierno ecuatoriano había dejado de adoptar y ejecutar regulaciones ambientales estrictas y era por tanto responsable por la contaminación en la Amazonía ecuatoriana. De acuerdo a Roger Normand, Director de Política del Centro, los grupos indígenas y ambientalistas ecuatorianos cuestionaban el enfoque estrecho de los grupos de derechos humanos sobre los actores gubernamentales y ampliaban su enfoque para incluir una evaluación del papel desempeñado por las multinacionales en el desarrollo (Jochnik 1995). La interpretación de Normand sobre la responsabilidad de las multinacionales era que, en el caso de la explotación petrolera en Ecuador, estas multinacionales habían asumido en la práctica el papel del gobierno en las áreas donde operaban y en consecuencia debían ser exigidas como responsables por el bienestar y los derechos humanos de la gente que efectivamente gobernaban (Jochnick 1995). El Centro era de la idea de que la política petrolera no era una responsabilidad exclusiva del gobierno ecuatoriano sino principalmente el resultado de la presión de las multinacionales.

La perspectiva del Centro era algo extremista y dejaba de considerar algunos puntos. Primero, el gobierno ecuatoriano ha reconocido que la actividad petrolera ha causado serios problemas de contaminación y ha afectado a la población de las zonas productoras (CAAM 1995: 109; Presidencia de la República n/d; Ministerio de Relaciones Exteriores 1993: 141; Comisión Asesora Ambiental y Ministerio de Energía y Minas 1995: 3) y ha ido lentamente introduciendo consideraciones ambientales en la legislación petrolera. Segundo, la política petrolera del Ecuador no favoreció directa y exclusivamente a Texaco sino más bien al gobierno ecuatoriano, el que había modificado la concesión original y posteriormente aprobó legislación favoreciendo a su propia petrolera estatal. Finalmente, la Corporación Petrolera Estatal Ecuatoriana había sido parte del consorcio con Texaco y se benefició de ello como era de esperar. La Corporación Petrolera Estatal Ecuatoriana y luego Petroecuador fueron introduciendo continuamente consideraciones ambientales para responder a las críticas sobre el problema y estas modificaciones sirvieron para establecer estándares ambientales que luego se aplicaron en el sector petrolero. Fundamentalmente, en la década de 1990 se introdujeron dos versiones del reglamento ambiental en el sector petrolero además del reforzamiento de la legislación sectorial sobre la contaminación en las aguas, suelos y atmósfera. Si bien la legislación tiene aún mucho campo por desarrollar si se la compara con los modelos de legislación ambiental en los países desarrollados, básicamente se desarrolló una legislación sectorial, aún cuando se carece de una legislación propiamente ambiental de carácter general y principista. En el campo institucional, sin embargo, se creó el Ministerio del Ambiente en 1996, lo cual fue un buen comienzo en términos de potencial desarrollo a futuro.

En noviembre de 1994, la Organización de Estados Americanos envió una delegación oficial a Ecuador para investigar cargos de violaciones de los derechos humanos. Rafael Pandam, Vice-Presidente de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), le dijo a la delegación que ellos estaban reclamando no solo el derecho a la libre expresión sino un conjunto de derechos políticos, económicos, sociales y culturales (Jochnick 1995). Ellos estaban interesados en el respeto a los derechos humanos en su sentido más amplio, tales como aquellos incluidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y especialmente aquellos incluidos en el Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en el Protocolo de Costa Rica, ambos de los cuales reconocen el derecho a un ambiente saludable.

En agosto de 1994, el Ministro de Energía, Francisco Acosta, anunció que el gobierno iba a llamar a la octava ronda de negociaciones petroleras para comienzos de 1995. Las áreas ofrecidas para la explotación petrolera incluían cuatro bloques de 200,000 hectáreas en la Amazonía (13, 21, 23 y 24, que eran remanentes de la sétima ronda) y un bloque de 400,000 hectáreas en la costa (Hoy, agosto 22, 1994). Un anuncio del gobierno a comienzos de enero de 1995 confirmó que había planes para duplicar la extensión de tierras amazónicas sujetas a las actividades petroleras (Jochnick 1995). En respuesta, una coalición de grupos ambientalistas e indígenas, incluyendo a Acción Ecológica y CONAIE, lanzaron una campaña para desafiar la decisión del gobierno. Ellos propusieron una moratoria de 15 años en la perforación de nuevos pozos que involucraría detener las nuevas rondas de licitación, compensar a la población afectada por la contaminación petrolera y reparar los daños al ambiente amazónico. Un equipo de monitoreo de contaminación ambiental de Acción Ecológica presentó reportes sobre la situación de los campos petroleros amazónicos al Ministro de Energía (Hoy, marzo 28, 1995). Yvonne Ramos, jefa de este equipo, declaró que había una necesidad permanente de desarrollar planes de prevención de emergencias y de mejorar la tecnología a fin de evitar los accidentes continuos que habían ocurrido como resultado de estas actividades.

Explotación petrolera dentro de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno

El 28 de octubre de 1993, cuarenta Cofanes, entre hombres, mujeres y niños, ocuparon las instalaciones de perforación de Petroecuador en el pozo Paujil localizado en la comunidad Sábalo (Rainforest Action Network 1993). Los indígenas indicaron a los trabajadores que detuvieran la perforación exploratoria y se sentaran con ellos a escuchar sus reclamos. En unas pocas horas representantes de la compañía arribaron al área para iniciar negociaciones con los Cofán. Esta era la segunda vez en el mismo año que los Cofán tomaban medidas de fuerza contra las actividades petroleras; más temprano, ese mismo año, habían quemado una estructura de perforación de madera forzando a la compañía a abandonar el área.

Los negociadores de parte de la compañía solicitaron que se permitiera la continuación de las actividades a fin de poder iniciar las negociaciones al día siguiente, a lo que los indígenas accedieron. Las negociaciones se iniciaron la mañana siguiente, cuando los Cofanes de la Comunidad de Sábalo, liderados por su Presidente, Randy Borman , demandaron:
1) que no se iniciaran nuevas actividades exploratorias en el área sin la autorización firmada de los Cofán;
2) que la compañía proveyera el acceso libre a todas las áreas de trabajo;
3) que la compañía proveyera a la comunidad toda la información relativa a los probables impactos sociales y ambientales, y
4) que la compañía proveyera paneles solares para la comunidad Cofán (Rainforest Action Network 1993).

Los negociadores de la compañía petrolera se comunicaron con su oficina matriz en Quito, donde los oficiales accedieron a proveer US$ 10,000 en paneles solares pero negaron el derecho de los indígenas a negar la autorización para nuevos desarrollos petroleros, a tener acceso a la información social y ambiental y a participar en el monitoreo de las actividades petroleras. La población Cofán exigió que un oficial de mayor rango fuera enviado o de lo contrario paralizarían las actividades nuevamente. De hecho las actividades petroleras continuaron y la población indígena se limitó a negociar sus diferencias al nivel local.

En enero de 1994, Petroproducción presentó una ‘Declaración de Impacto Ambiental para Actividades de Prospección Sísmica’ al INEFAN. Este documento tenía por objeto apoyar la solicitud de autorización para desarrollar la prospección telemétrica digital sobre una extensión de 1,000 kilómetros, incluyendo la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y su área de influencia (Petroecuador 1995a; Rainforest Action Network 1994). Este proyecto de exploración tuvo un costo estimado de US$ 15 millones y otros US$ 26 millones se iban a invertir en la fase de producción (Rainforest Action Network 1994). El costo estimado por pozo era de US$ 4.5 millones. Acción Ecológica argumentó que este proyecto no sería rentable considerando la caída del precio del petróleo a US$ 10 por barril (Rainforest Action Network 1994). El estudio de impacto ambiental fue aprobado y la China Petroleum Company inicio actividades exploratorias en el área.

La unidad ambiental de Petroecuador produjo un reporte en marzo de 1995 sobre las actividades de prospección sísmica desarrolladas por China Petroleum Company, en las cuales se identificaban violaciones de los estándares ambientales y las regulaciones de salud y seguridad. La Dirección de Areas Protegidas y Vida Silvestre del INEFAN recibió el estudio y estableció que el documento no especificaba los procedimientos de minimización a ser ejecutados por la compañía a fin de alcanzar los estándares básicos. El Directorio del INEFAN consideró el reporte pero decidió autorizar la prospección de petróleo con la condición que la compañía cumpliera los requerimientos del Acuerdo Ministerial 621, Reglamento Ambiental para las Actividades Petroleras en el Ecuador , y las propias regulaciones del INEFAN sobre petróleo.

El directorio del INEFAN se volvió a reunir el 8 de junio de 1995 cuando autorizó a Petroecuador a buscar petróleo en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno. Sin embargo, la resolución de INEFAN contenía algunas condiciones. Petroproducción tenía que formar una comisión compuesta de representantes de la unidad ambiental del Ministerio de Energía, INEFAN, la Unidad Ambiental de Petroecuador y del Comité Ecuatoriano de Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente-CEDENMA para medir y analizar los impactos negativos de la prospección petrolera en la reserva. Petroproducción debía desarrollar actividades de minimización y compensación en la reserva e INEFAN debía supervisarlas. Petroproducción había contratado a la China Petroleum Company para desarrollar la exploración y la compañía planeaba establecer 375 kilómetros de líneas sísmicas dentro de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno (Acción Ecológica 1995b). Vicente Pólit, Presidente del CEDENMA y su representante en el directorio del INEFAN, rechazaba la decisión pero declaró que los ambientalistas no se oponían a la explotación petrolera en general, porque eran conscientes de las necesidades del país. Él explicó que el CEDENMA se había opuesto a la autorización de la prospección petrolera en la reserva Cuyabeno porque ésta se había hecho sin la asesoría ambiental requerida por la ley (El Comercio, agosto 1, 1995).

El Sub-Secretario para el Ambiente del Ministerio de Energía declaró que, si había violaciones a las regulaciones ambientales durante las actividades de prospección petrolera en la reserva Cuyabeno se detendrían las actividades (El Comercio, agosto 1, 1995). El Director Ejecutivo del INEFAN declaró que la Resolución 004 había autorizado la prospección petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno dada la importancia de la producción petrolera para el país (El Comercio, agosto 1, 1995).

La población Cofán continuó monitoreando las actividades de la contratista China Petroleum Company en la Reserva y se aproximó a ésta para dialogar sobre los problemas que ellos experimentaban como resultado de las actividades exploratorias. El 20 de julio de 1995 la organización indígena Cofán (ONICE) escribió al Ministro de Energía para informar que en las negociaciones con China Petroleum Company, ésta había aceptado detener todas las actividades sísmicas en el área y negociar con Petroecuador sobre una compensación a ser pagada por los daños causados por China Petroleum Company a las propiedades de los Cofán. Petroproducción aceptó detener las actividades de prospección sísmica en Dureno y compensar a la comunidad de acuerdo a los estándares establecidos en el contrato entre China Petroleum Company y Petroecuador. Delegados de la comunidad Cofán de Dureno se reunieron con el Sub-Administrador de Exploración y Desarrollo de Petroproducción para negociar sus reclamos sobre las actividades petroleras en el área. Finalmente los Cofán aceptaron una compensación de US$ 350 por los daños causados por la instalación de las líneas sísmicas PE-95-1135 y PE-95-2090.

En agosto, el Presidente Ejecutivo de Petroecuador indicó al Ministro de Energía que su compañía estaba estableciendo una comisión supervisora para vigilar el contrato entre China Petroleum Company y Petroecuador. La Comisión Supervisora basaría sus actividades en la regulación existente sobre petróleo y ambiente así como en la Resolución de INEFAN 004, la cual creaba una comisión técnica para medir impactos ambientales causados por la prospección petrolera en la reserva Cuyabeno. La Comisión inició su trabajo el 24 de agosto de 1995. El representante de las organizaciones no gubernamentales ambientalistas en el directorio del INEFAN se negó a ser parte de la Comisión Supervisora por considerar que la Resolución 004 era nula debido a que se había aprobado en violación de la regulación existente que requería un estudio de impacto ambiental antes de que se aprobara ninguna actividad petrolera. Acción Ecológica decidió participar en la comisión y atendió las reuniones. En su primer reporte la comisión indicó que no había contado con los recursos para llevar a cabo satisfactoriamente su trabajo (INEFAN 1995a).

Concurrentemente, una versión revisada del reglamento ambiental para actividades hidrocarburíferas fue aprobada por el Presidente Durán Ballén. El Decreto Ejecutivo 2982 expandió las provisiones de asesoría ambiental establecidas en el reglamento de 1992, recomendó el uso de productos biodegradables y el uso de regulaciones internacionales de seguridad en el transporte aéreo, introdujo el pago de compensaciones a los pueblos indígenas y colonos afectados por la prospección petrolera y garantizó el derecho ciudadano a denunciar ante la subsecretaria de Ambiente del Ministerio de Energía cualquier caso de contaminación (Comisión Asesora Ambiental y Ministerio de Energía y Minas 1995).

En setiembre de 1995, el Director de Áreas Protegidas y Vida Silvestre del INEFAN, pidió al Presidente de Petroecuador que se suspendieran las actividades de prospección petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y solicitó que el directorio del INEFAN reconsiderara la Resolución 004. Él basaba su pedido en el hecho de que la compañía contratista había violado las regulaciones ambientales en el desarrollo de las actividades sísmicas (Ulloa 1995; INEFAN 1995 a). La respuesta de la China Petroleum Company fue continuar la exploración sísmica sobre la base de que solo el directorio del INEFAN podría revisar su propia resolución y ordenar una suspensión de actividades.

La Campaña `Amazonía por la Vida` y la `Agrupación por la Defensa del Cuyabeno` escribieron al Director Ejecutivo del INEFAN solicitando la suspensión de actividades petroleras en la reserva Cuyabeno y la revisión de la Resolución 004 de INEFAN. Jorge Barba, Director Ejecutivo del INEFAN, solicitó a Petroecuador suspender las actividades sísmicas en la reserva debido a que la compañía no había cumplido con los estándares establecidos para las áreas ecológicamente sensitivas. Barba declaró que la reserva había sido afectada por la prospección realizada por China Petroleum Company (Rainforest Action Network 1995).

En octubre el Frente de Defensa de la Amazonía y Acción Ecológica difundieron una declaración de prensa reportando que China Petroleum Company estaba por iniciar la parte de la fase exploratoria que involucraría el uso de explosivos. La declaración confirmaba que se había perforado el pozo Cuyabeno 21 y que el trabajo continuaba en el pozo Sansahuari. Así también solicitaron al INEFAN reconsiderar la Resolución 004, autorizando la prospección sísmica en la reserva Cuyabeno, y la Resolución 005, autorizando la prospección en el Parque Nacional Yasuni. El 28 de noviembre, el directorio del INEFAN se reunió y decidió cancelar el permiso otorgado a Petroecuador para conducir actividades de prospección petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno debido al incumplimiento de la compañía con los estándares ambientales (Rainforest Action Network 1995).

De acuerdo a Rainforest Action Network, la estrategia de desarrollo petrolero del Ecuador era económica y ambientalmente insostenible. Este grupo argumentaba que si la aproximación del gobierno no cambiaba, en veinte años la región habría perdido todo su potencial para actividades alternativas, tales como el ecoturismo, foresteria sostenible y la producción de plantas medicinales (Rainforest Action Network 1997)

En 1996, Rodrigo Cerón, administrador de Petroproducción, anunció el descubrimiento de un nuevo pozo, Pacay 1, que era parte de la exploración del pozo Paujil 1 y el Presidente de Petroecuador anunció que la compañía había logrado un acuerdo con los indígenas Cofán sobre explotación petrolera en la reserva Cuyabeno (El Comercio 1996 b).

El Programa Forestal - Profors - de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana y el INEFAN evaluaron el plan de acción ambiental presentado por la unidad ambiental de Petroecuador y establecieron que había deficiencias en la operación del plan y propusieron medidas para corregir estas deficiencias. En febrero de 1996, una segunda evaluación encontró que las medidas correctivas no habían sido implementadas, empeorando las deficientes condiciones operativas y el incremento de riesgos de causar daño al ecosistema del área.

El 10 de junio de 1996, Galo Tipac, Jefe del Distrito Forestal bajo cuya supervisión se encuentra la reserva Cuyabeno, dijo que la explotación de los pozos Sansahuari y Cuyabeno necesitaba mejorar (Hoy, 10 de junio de 1996). Él se refería al plan de acción ambiental de Petroecuador, el cual consideraba defectuoso, y solicitaba el apoyo de las instituciones trabajando en las áreas de conservación de la naturaleza y manejo de recursos naturales a fin de presentar alternativas al gobierno a fin de convencerlo a invertir más en mejorar sus planes ambientales.

Diferentes departamentos del gobierno Ecuatoriano han reconocido que las actividades petroleras tienen un impacto negativo sobre la conservación de áreas protegidas tales como la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, la Reserva Biológica de Limoncocha, y el Parque Nacional Yasuni (Presidencia de la República n/d). El reconocimiento de este problema ha resultado en la introducción de regulaciones ambientales en la legislación petrolera. Desde 1985, cuando se aprobó la primera legislación, el número, detalle y características de la legislación se han incrementado, requiriendo la participación de diferentes departamentos gubernamentales. Inicialmente, la asesoría de impactos ambientales era una materia decidida exclusivamente dentro del sector energía y su unidad ambiental.

La introducción de estándares legales se ha reflejado en la incorporación de prácticas ambientalmente amigables, tales como la planta de reinyección de aguas de diez millones de dólares construida por Petroecuador. En julio de 1996, Petroecuador anunció que había escogido a Sipetrol para construir una planta procesadora de gas en el pozo Secoya en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno, un área donde normalmente el gas se quemaba directamente al ambiente. La decisión era en respuesta a la presión creciente de las poblaciones indígenas para que se mejoraran las condiciones ambientales en las áreas de producción petrolera, especialmente en las áreas protegidas (International Gas Report 1996). Los planes eran iniciar los trabajos en agosto de 1996 y tener la planta completada en 1997.

En el caso de la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno una serie de intentos por explorar en busca de petróleo y expandir la producción de éste motivaron la preocupación de ambientalistas e indígenas por el grado de cumplimiento de la legislación y el respeto al derecho de las poblaciones locales. De hecho, la explotación petrolera en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno confirmó los temores indígenas y ambientalistas en relación a la observancia de la ley ambiental. A pesar del hecho de que la legislación ambiental en el sector petrolero se ha enriquecido y mejorado, Petroecuador y sus contratistas violaron las normas ambientales en varias ocasiones y produjeron reportes ambientales que fueron considerados insuficientes y defectuosos, mostrando así un bajo nivel de respeto por las regulaciones ambientales. La intervención de INEFAN en todas estas materias fue crucial. El conflicto en la Reserva de Producción Faunística Cuyabeno mostró la importancia del papel de los grupos indígenas y ambientalistas en demanda de su participación en la formulación de una política petrolera, en el seguimiento de las materias ambientales en el sector petrolero y en el desarrollo de negociaciones con las compañías petroleras.

El tema de la responsabilidad del gobierno es uno muy complejo en la medida en que los gobiernos anteriores a la existencia de regulaciones ambientales pueden argumentar que ellos cumplieron con la legislación vigente en su momento. Es cierto que los sucesivos gobiernos ecuatorianos mejoraron y expandieron el marco legal ambiental e introdujeron estándares ambientales en las actividades petroleras. Sin embargo, también es un hecho que la contaminación por el petróleo es alta en la Amazonía ecuatoriana y que la legislación ambiental no ha prevenido esto. El problema de la contaminación ambiental ha sido dejado de lado por los gobiernos en busca de que fuera el siguiente gobierno el que se preocupara de este tema.

La importancia de la producción petrolera y su contribución al ingreso fiscal ecuatoriano es un factor que limita seriamente cualquier intento por introducir una política ambiental estricta en el sector petrolero. Sin embargo, las acciones de las organizaciones indígenas y ambientales demostró que estas han sido capaces de ganar un espacio para el debate sobre temas de política ambiental. Basados en las provisiones ambientales constitucionales y en los acuerdo internacionales estas organizaciones han contribuido al desarrollo de un debate serio sobre la política ambiental.

Áreas Protegidas, Petróleo y Desarrollo Sostenible en Perú.

La Reserva Nacional Pacaya Samiria, en Perú, se estableció en 1982 sobre un área de 2`080,000 hectáreas de bosques tropicales inundables ricos en biodiversidad. Las cuencas de los ríos Pacaya y Samiria producen 300,000 toneladas métricas de pescado por año, fauna, frutas, y otros productos no-forestales (CAMAD 1992). Una población de alrededor de 70,000 personas vive en la reserva y su área de influencia. Esta población es en su mayoría mestiza, sin embargo, dentro de la reserva se encuentran algunos poblados con indígenas Cocama Cocamilla. Desde la década de 1970 cuando la región fue abierta a la explotación petrolera, se estableció un conjunto de pozos conocidos como Yanayacu en uno de los límites de la reserva. Petroperú ha extraído petróleo desde entonces.

En 1991 el gobierno del ingeniero Alberto Fujimori trató de licitar el bloque 61 que se sobreponía a la reserva sobre un millón de hectáreas. Las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. estaban restringidas por el artículo 71 del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, aprobado el 7 de Septiembre de 1990. Este artículo decía que no se podía explotar recursos no renovables dentro de las áreas protegidas. Con ello emergió un debate sobre las posibilidades de explotar petróleo en la reserva. Los ambientalistas argumentaban que el artículo 71 era definitivo en prohibir una nueva explotación petrolera en el área protegida mientras el gobierno señalaba que el artículo 72 indicaba que en caso de concesiones sobre recursos no renovables, si se afectaban áreas protegidas o comunidades indígenas se debía considerar un costo de compensación por la actividad proyectada (SPDA 1995). Las organizaciones no gubernamentales ambientalistas desarrollaron una campaña para presionar al gobierno y a Texas Crude a no continuar la oferta. Estas organizaciones se unieron a organizaciones no gubernamentales de los EE.UU. para levantar apoyo internacional, como resultado de lo cual un congresista norteamericano intervino para expresar su preocupación a la compañía y al gobierno peruano (Entrevista 7).

El Diputado Gustavo Del Solar, un agricultor muy conocido en el medio ambiental y respetado por su intervención en la conservación de la Pava Aliblanca en la costa norte del Perú, escribió al Presidente de Petróleos del Perú y al Ministro de Energía solicitando información sobre las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc. En ambos casos el Diputado Del Solar insistía en la prevalencia del articulo 71 del código ambiental y en la prohibición de desarrollar actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria.

La Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana, AIDESEP, una organización que representa a las comunidades indígenas de toda la Amazonía peruana, publicó, el 19 de mayo de 1991, un pronunciamiento expresando su desacuerdo con la explotación del bloque 61. Su comunicado indicaba que eran más de 180 comunidades indígenas dentro de Pacaya Samiria, las que serían potencialmente afectadas y que estas mismas comunidades y otros grupos ciudadanos no habían sido invitados a las negociaciones que involucraban al bloque 61, lo que violaba la naturaleza misma de los derechos ambientales que tiene a los ciudadanos como el centro de su acción (Declaración de Río, Art 1).

Durante mayo, el Ministro de Agricultura expresó que no estaba de acuerdo con la operación de un bloque petrolero dentro de la reserva. Esta opinión, junto a la opuesta por el Ministro de Energía dividió al gabinete en dos grupos (La República, mayo 19, 1991). Por su parte la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental argumentaba que ninguna institución internacional como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo apoyaría la explotación del bloque 61 incluyendo a la Reserva Nacional Pacaya Samiria (Caillaux, mayo 30, 1991). La organización expresó a través de su Presidente que la producción económica de los recursos naturales de la Reserva Nacional Pacaya Samiria tenía que ser parte de la ecuación para valuar los recursos de la reserva. Citando a Enrique Leff, Caillaux dijo que había una necesidad de crear un nuevo paradigma, comenzando por el principio de la productividad ecotecnológica, refiriéndose a la productividad ecológica de los recursos naturales, la productividad tecnológica de procesar los recursos naturales y la productividad social de las comunidades.

El 16 de mayo de 1991, la Asamblea Regional de Loreto hizo pública su oposición al contrato con Texas Crude Exploration Inc. y expresó un número de razones para mantener la reserva. El Acuerdo Regional 045-91-ARA dijo que sonaba como una ilusión decir que el gobierno había considerado la protección ambiental en las cláusulas de los contratos cuando la experiencia en la región era que la explotación petrolera había causado muchos daños ambientales.

La Contralora Nacional fue llamada para opinar sobre la validez del Decreto Supremo 008-91-EM/VME, concluyendo que el decreto no violaba el código ambiental y que todo estaba claro para llevar a cabo las negociaciones por el contrato con Texas Crude Exploration Inc. Se esperaba que Texas Crude desarrollara entre 400 y 2, 000 kilómetros de líneas sísmicas. Estas líneas cubrirían un área de un millón de hectáreas (Caretas 27 de mayo de 1991). El 21 de mayo de 1991, el Colegio de Biólogos del Perú escribió una carta a la Contralora Nacional sugiriendo que se desarrollaran actividades petroleras en otras áreas de la Amazonía peruana pero no en Pacaya Samiria debido al alto valor ecológico del área y al alto riesgo de polución. Ese 21 de mayo, el Deutscher Entwicklungsdiensl - Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica - escribió a la Contralora Nacional expresando su preocupación con la iniciativa de Texas Crude Exploration Inc. en el bloque 61. Ese mismo día, la Red Ambiental Peruana produjo un pronunciamiento a nombre de 77 organizaciones no gubernamentales ambientalistas que se oponían al contrato con Texas Crude, confirmando que los artículos 71 y 72 excluían la posibilidad de desarrollar actividades petroleras dentro de las áreas protegidas y sugiriendo que se desarrollaran actividades petroleras en otras áreas del país.

El 23 de mayo de 1991 el Ministro de Agricultura dijo que iba a producir una explicación más detallada sobre su oposición al contrato con la Texas Crude Exploration Inc. Ese 23 de mayo, la Cámara de Diputados hizo una interpretación del código ambiental y expresó que el Decreto Supremo 008-91-EM/VME había hecho una interpretación particular del artículo 72 del código y había obviado la regulación del artículo 71 que expresamente prohibía la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas. La interpretación fue hecha a través de una ‘moción de orden del día’ presentada por unos 18 Diputados liderados por Guillermo Del Solar y Julio Díaz Palacios.

El recurso a la presión internacional

La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA - escribió a Texas Crude Exploration Inc. indicando los altos riesgos de un contrato que afectara la Reserva Nacional Pacaya Samiria. La SPDA actuó conjuntamente con el Consejo de Defensa de los Recursos Naturales (Natural Resources Defense Council) y la Red de Acción en Bosques Tropicales (Rainforest Alliance Network) para presionar a Texas Crude Exploration Inc. en los EE.UU. y prevenir su participación en el bloque 61. La SPDA argumentó que el lote 61 no existía debido a un requisito del artículo 51 del código ambiental que indicaba que las áreas naturales protegidas solo podían ser reducidas por ley. Otra debilidad era que el Decreto Supremo 008-91-EM/VME formalmente debió haber sido firmado por el Ministro de Agricultura debido a que involucraba un área protegida bajo su jurisdicción. Más aún cualquier aprobación hubiera requerido una evaluación ambiental para cumplir con lo dispuesto por el artículo 8 del código ambiental. La SPDA recomendó renegociar el contrato petrolero en otra área de la Amazonía. Texas Crude Exploration Inc. respondió en una carta un poco sarcástica recomendando a la SPDA a tomar mayores acciones con relación al bloque 61. La prensa reportó que la SPDA había amenazado a Texas Crude Exploration Inc. con acción legal (Gestión junio 20, 1991). Lo que en realidad hizo la carta de la SPDA fue advertir de los problemas legales en que se podría ver involucrado un contrato en el bloque 61.

Un grupo de organizaciones no gubernamentales ambientalistas, incluyendo a la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, la Asociación Amazonía, la Asociación de Ecología y Conservación, el Instituto Saber, el Instituto de Desarrollo y Conservación y la Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza (FPCN) coordinaron acciones para proclamar su oposición al contrato con Texas Crude Exploration Inc. Estas organizaciones, cuya coordinación efectiva había contribuido antes a mejorar la calidad del proyecto de código ambiental, detener la construcción de una carretera dentro del Parque Nacional Huascarán y del Parque Nacional Yanachaga Chemillen, coordinaron una vez más para oponerse a la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria. Basaban su defensa en las sólidas bases propuestas por el código ambiental. Los artículos 51, 71, y 72 daban a las áreas naturales protegidas una alta prioridad y una protección definitiva contra la explotación petrolera. El gobierno tuvo que realizar una compleja interpretación del artículo 72 y pretender que los artículos 51 y 71 no existían a fin de poder apoyar su proyecto de explotación petrolera. Los ambientalistas aislaron al Ministro de Energía y Minas en su defensa de la explotación petrolera y mostraron que tenían un gran apoyo, incluyendo parlamentarios, el Ministro de Agricultura y el Ministro de Justicia. La división en el gabinete jugó un papel importante al mostrar a la opinión pública que el asunto no era fácil de resolver. Las regulaciones ambientales favorecían programas de conservación en la reserva mientras las necesidades económicas del gobierno insistían en la explotación del petróleo.

Una serie de comunicados advirtió a la opinión pública que:
1.- la reserva era el hábitat de un número de especies cuyo valor científico, económico y cultural constituía el principal banco de recursos hidrobiológicos con una producción anual de 8,700 toneladas métricas;
2.- la reserva no es el único lugar para llevar a cabo explotación petrolera sino que hay otros 74 millones de hectáreas para ser explorados;
3.- la decisión de explotar el lote 61 afectó la credibilidad internacional del gobierno peruano en materias ambientales;
4.- ninguna organización financiera internacional apoyaría los esfuerzos para explotar el bloque 61;
5.- Pacaya Samiria había recibido y continuaría recibiendo cooperación internacional como reserva;
6.- el código ambiental prohibía las actividades petroleras dentro de las áreas naturales protegidas;
7.- el Ministro de Agricultura, el único responsable por las actividades dentro de la reserva, se oponía a la actividad petrolera.

Los ambientalistas argumentaron que la reserva era productora de pesca por un monto anual de US$ 80’342,022 (8,700 toneladas métricas) con un potencial para incrementar en un 50% sin afectar el recurso, también producía madera por un valor anual de US$ 2,322’317,442. Aparentemente la producción de tres años era suficiente para sobrepasar la inversión de cinco años de Texas Crude Exploration Inc. (Solano 1991).

El Colegio de Abogados de Lima estudió el Decreto Supremo 008-91-EM/VME y el código ambiental y concluyó que el Decreto Supremo violaba el código ambiental y afectaba el principio de jerarquía de la ley. El 22 de julio de 1991, el Colegio reportó que la única manera de desarrollar actividades petroleras dentro de la reserva requería desarrollar una evaluación ambiental y tenerla aprobada por todos los sectores involucrados para luego aprobar una ley autorizando las actividades petroleras. Así la decisión del gobierno de usar el DS 008-91-EM/VME como el único instrumento legal invadía la jurisdicción del Congreso, convirtiéndose en un acto ilegal. Este hecho de la ilegalidad del DS 008-91 hacía que el bloque 61 fuera jurídicamente imposible.

El 31 de mayo de 1991, la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales sugirió que era posible desarrollar actividades petroleras con extremo cuidado a fin de prevenir la contaminación. Sin embargo, no consideraba el conflicto legal entre el DS 008-91 y la ley. Para promover la inversión extranjera y la privatización el gobierno, por delegación expresa del Congreso, aprobó un conjunto de leyes que incluyeron normas modificando y derogando casi un tercio del código ambiental.

Como resultado de toda esta discusión pública sobre la conveniencia o no de desarrollar actividades petroleras dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria y luego de considerar la presión aplicada por organizaciones ambientales e indígenas en Perú y los Estados Unidos de Norteamérica la firma Texas Crude Exploration Inc. decidió no continuar las negociaciones con el gobierno peruano a fin de adjudicarse la exploración del bloque 61 (Scurrah 1995).

¿Qué alternativa para la Reserva Nacional Pacaya Samiria?

El gobierno se quejó que los grupos ambientales estaban retrasando el desarrollo del país y la reserva, mientras que no hacían nada para mejorar la calidad de vida de sus habitantes (Entrevista 9). Desde 1994 dos grupos diferentes de organizaciones ambientales nacionales e internacionales, financiadas por agencias internacionales, están trabajando en la conservación y desarrollo del área donde han iniciado proyectos para mejorar la conservación de la reserva, involucrando a la población local y promoviendo las actividades económicas locales, tales como la pesca y la comercialización de productos agrícolas. Sin embargo, el conflicto entre la población local y los grupos de conservación, así como entre estos, parece haber afectado la consecución de estos objetivos. La agencia de cooperación al desarrollo danesa financió un programa de conservación manejado por el Fondo Mundial para la Naturaleza (World Wide Fund for Nature - WWF) y el Foro Internacional del Movimiento Laboral Danés, un sindicato danés (WWF 1996). El proyecto ha sido implementado en colaboración con dos organizaciones indígenas de la reserva, la Asociación Indígena de Conservación del Pacaya - AIDECOP y la Asociación Indígena de Conservación del Samiria - AIDECOS. Este proyecto busca crear un sistema de manejo sostenible de los recursos renovables en el área a fin de mejorar las condiciones de vida de la población local mientras se conserva el área. La fase inicial en dos áreas seleccionadas se orienta al desarrollo comunitario, incluyendo la salud, educación bilingüe y el manejo de recursos naturales (WWF 1996). El proyecto del WWF-Dinamarca ha promovido la titulación de las comunidades indígenas y el desarrollo de actividades extractivas. Las comunidades locales se han organizado para hacer un mejor uso de los recursos acuáticos, forestales y agrícolas a través de la comercialización (Entrevista 9).

La Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional (US-AID), la organización no gubernamental internacional Conservación de la Naturaleza (Nature Conservancy) y la Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza - Pro Naturaleza - elaboraron un programa de US$ 5 millones para mejorar la conservación en la reserva a través de programas que consideran el uso local de los recursos para aliviar la pobreza, educación ambiental y manejo de parques. El proyecto creó ‘Centros de Conservación y Desarrollo’ que sirven a la comunidad como centros de reunión comunal y aulas de enseñanza. Estos centros desarrollan cursos en técnicas de pesca y aprovechamiento de fauna (Schmidt-Lynch 1994: 23). La Reserva Nacional Pacaya Samiria es el área protegida que ha recibido el mayor aporte económico en todo el país (Entrevista 9).

El hecho de que el Perú estaba atravesando un período de dificultad económica es un hecho reconocido por todos los actores en el debate sobre la explotación de petróleo dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria. Sin embargo, existían diferencias sobre como resolver estas dificultades económicas y qué costos ambientales estaban dispuestos a asumir. El ministro de Energía y Minas y la empresa Petróleos del Perú argumentaron que la explotación petrolera debía tener la primera prioridad a fin de aportar divisas a la economía peruana. De manera que la explotación petrolera debería llevarse a cabo incluso dentro de áreas naturales protegidas. Sin embargo, propusieron incorporar regulaciones ambientales para asegurar que el ambiente no seria afectado. En el lado de los ambientalistas, estos estaban más preocupados con el respecto estricto del entonces recién aprobado Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Ellos reconocían la necesidad del país por divisas pero argumentaban que el petróleo podría explorarse en otras partes de la Amazonía, pero no dentro de áreas naturales protegidas.

Para el gobierno este caso probó ser uno difícil. Las diferentes posiciones dentro del gabinete representaban las diferentes facciones debatiendo cómo mejor contribuir al desarrollo sostenible del Perú. Este debate ocurrió en un momento cuando el Perú se encontraba en medio de un proceso de cambio que involucraba un cuestionamiento del papel del estado y del papel de la inversión extranjera en el desarrollo. En este caso, era evidente una tensión entre las facciones opuestas mientras el gobierno intentaba reconciliar posiciones. El gobierno Fujimori era un promotor de la reestructuración del estado, la privatización y la modernización. Las limitaciones que colocaba el código ambiental a la explotación petrolera fue percibida por el gobierno como un problema que debía ser resuelto. Las modificaciones a la legislación fueron un intento del gobierno Fujimori de lograr el balance correcto en busca de una solución aceptable para las partes en disputa. Esta búsqueda del balance puede observarse nuevamente en 1994 cuando el Congreso aprobó una ley creando el Consejo Nacional del Ambiente.

Lecciones de los estudios de política ambiental

Las regulaciones ambientales juegan un papel inicial en establecer las reglas básicas para la prevención, manejo y minimización de problemas ambientales. Pero las decisiones políticas toman en cuenta un rango más amplio de factores, tales como el probable impacto de la decisión en áreas relacionadas del escenario político, los costos económicos involucrados y las posibles respuestas sociales y políticas. La evaluación de nuevas propuestas de política requiere que se examinen las respuestas a los resultados de política previos, en términos de su contribución a la minimización y resolución del conflicto ambiental. Este artículo argüirá un conjunto de lecciones para la formulación de políticas basándose en las contribuciones de Silva (1995), Scurrah (1995) y Hopkins (1995).

Silva (1995) sugiere tres lecciones:
· que la política ambiental Latino Americana favorecerá una aproximación más favorable al mercado sobre la propuesta alternativa, como un resultado de factores internos y externos;
· que los actores externos, tales como el Banco Mundial, el Fondo Global para el Ambiente y el gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica, limitan el espacio de acción de los ambientalistas más alternativos o radicales; y
· que estos ambientalistas tendrán que limitar sus esfuerzos a pequeños proyectos y luchar para crear un espacio político en el cual desarrollar sus proyectos.

En el caso chileno estas características se aprecian en el proceso de desarrollo de la política ambiental donde el sector empresarial estuvo involucrado en la preparación de la ley ambiental y de hecho manifestó una gran preocupación por que el gobierno presentara una aproximación gradual al tema ambiental (Entrevista 12). Ciertamente el espacio de acción del Grupo de Acción por el Bio Bio se halla limitado tanto como el Centro Mapuche Pehuenche del Alto Bio Bio por las condiciones sociales y políticas. Sus propios proyectos demuestran la dificultad de su acceso a recursos internacionales. Conjuntamente con ello se observa un cierto avance en el desarrollo positivo del espacio político ganado por estos actores sociales.

En el caso ecuatoriano, se presenta un desarrollo parcial de la política ambiental, por lo menos en el sector petrolero, y se espera el desarrollo de una mayor legislación en el mediano plazo a fin de dar una visión integral al manejo de la política ambiental. En todo este proceso se ha desarrollado una perspectiva favorable al mercado y de hecho se ha considerado causar el mínimo efecto negativo en el sector empresarial. Igualmente se observa que la labor de los ecologistas más alternativos se halla restringida a pequeños proyectos alternativos pero que, sin embargo, tienen un gran significado político en la medida que coadyuvan al cumplimiento y ejercicio de derechos indígenas y ambientales. El espacio ganado por estas organizaciones es pequeño. Sin embargo, significa mucho en términos de una sociedad latinoamericana obnubilada por la prioridad del crecimiento económico.

En el caso peruano hay un desarrollo de la política ambiental donde se observa el claro interés de dar un marco favorable al mercado. De hecho el propio gobierno Fujimori derogó parte de la legislación ambiental, previamente aprobada por su gobierno, mediante dispositivos de promoción a la inversión privada. El desarrollo sectorial del marco de legislación ambiental se ha dado con la intención de alcanzar el desarrollo sostenible. Los ecologistas alternativos, igualmente, se han limitados a pequeños proyectos de desarrollo, cuyo impacto es más a través de dar un ejemplo de opciones alternativas antes que significar un cambio del proceso de desarrollo en cada país.

Otra constatación en los tres países es que el desarrollo más significativo de la política ambiental se está dando sectorialmente antes que integralmente a través de una institución central que dirija la política ambiental. Si bien existen autoridades ambientales, el manejo de la política ambiental tiene un fuerte matiz sectorial, de manera que sectores como minería o hidrocarburos tienen un determinado desarrollo de legislación ambiental que es diferente, por decir, al sector agricultura o al sector vivienda. Es decir, las prioridades de los sectores hacen que el desarrollo de temas ambientales en los sectores sea disparejo, de modo que los factores impulsando el desarrollo de la legislación ambiental tienen un impacto diferenciado en los distintos sectores.

Por otro lado, Scurrah (1995) formula seis lecciones:
· la primera es que los resultados de los conflictos de política ambiental son influenciados por el contexto sea este político, económico, tecnológico o similar;
· que hay riesgos y peligros en las estrategias conciliatorias o intransigentes en la medida en que la democratización se amplía;
· que el establecimiento de alianzas es un factor crucial en determinar el resultado de un conflicto;
· que la información precisa e investigación son un arma eficaz;
· que los gobiernos no siempre juegan un rol esencial en los conflictos ambientales, y
· que las compañías del Tercer Mundo pueden ser menos vulnerables a las presiones del movimiento ambiental que las corporaciones multinacionales.

En los tres casos el contexto político y económico influyó en la toma de decisiones. Así se puede observar que cuando la prioridad es el desarrollo y el crecimiento económico, en este contexto las propuestas de rechazo a la construcción de centrales o la moratoria a la explotación petrolera resultan posiciones radicales que tienen un espacio limitado donde lo que se busca es el desarrollo de tales actividades pero incorporando variables ambientales a fin de manejar el impacto ambiental de las mismas. Solo en el caso peruano se logró que el proyecto de actividad petrolera no prosperara y se mantuviera la prioridad de la conservación, sin embargo, esto se dio con un elevado costo que fue la modificación y derogatoria de un tercio del código ambiental, lo que implicó un retroceso en el desarrollo de legislación ambiental.

Scurrah habla de la presencia de riesgos y peligros en las estrategias conciliatorias e intransigentes. De hecho existen estos riesgos en cualquier estrategia de negociación. Sin embargo, se observa que las estrategias conciliatorias mantienen abierta la puerta de la negociación directa mientras que las propuestas intransigentes tienden a recurrir a la presencia del Estado como mediador y decisor de política. También se nota que las propuestas intransigentes juegan el rol de convertirse en el extremo radical de una eventual negociación, donde las estrategias conciliatorias juegan el papel de acercar a las partes a negociar y eventualmente a lograr un acuerdo.

En el caso chileno los Pehuenches se dividieron en al menos dos grupos, uno en favor de una aproximación conciliatoria a la negociación con Pangue S. A. y otro en contra de las propuestas de Pangue S. A. El primer grupo de Pehuenches decidió involucrarse directamente en la implementación de los aspectos sociales del proyecto hidroenergético en el alto Bio Bio. Como resultado de esta aproximación se beneficiaron con la ejecución de proyectos de mejora de la calidad de vida de la población local al tiempo que ofrecieron legitimidad a la labor de Pangue S. A. y de la Fundación Pehuén. Por otro lado, los Pehuenches que se oponen a la construcción de centrales energéticas en el alto Bio Bio desarrollaron una propuesta intransigente que, sin embargo, dio resultados en el sentido de concertar atención pública en apoyo a sus demandas sobre el desarrollo en el alto Bio Bio. En el caso de la aproximación conciliatoria de los Pehuenches estos claramente intercambiaron legitimidad por beneficios directos a través de los proyectos de la Fundación Pehuén. En el caso de la perspectiva intransigente de los Pehuenches oponiéndose a la construcción de centrales en el Bio Bio, estos decidieron ejecutar sus propios proyectos de desarrollo alternativo local a fin de no conceder ninguna legitimidad a favor de Pangue S. A. En este caso el riesgo de dicha estrategia es la dificultad para acceder a fondos en apoyo de dichos proyectos.

En el caso ecuatoriano la estrategia conciliatoria de negociación permanente entre los Cofán y las empresas petroleras ofreció mejores resultado en el sentido de que favoreció la indemnización de daños causados a la propiedad de los Cofán. Inicialmente la estrategia de los Cofán fue la de una aproximación intransigente donde si bien lograron detener la operación petrolera temporalmente no lograron que sus interese y demandas fueran escuchadas.

En cuanto al establecimiento de alianzas, estas juegan un papel crucial en favorecer el resultado exitoso de un conflicto ambiental. Las alianzas permiten ampliar la demanda de legitimidad de una posición política determinada. Tal es el caso de la alianza entre organizaciones no gubernamentales ambientales y organizaciones indígenas, que se puede observar en los tres casos estudiados. Esta alianza logró ampliar el impacto de las demandas ciudadanas por el ejercicio de derechos humanos. O, por ejemplo, el caso de la alianza entre organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, también observada en los tres casos, donde el efectivo uso de escasos recursos permite acceder a una audiencia mayor con el objeto de influenciar las decisiones de política ambiental. La participación de organizaciones de nivel internacional permitió reforzar las demandas de las organizaciones nacionales y darles un alcance global, a la vez que hacer más efectiva la presión sobre los actores nacionales como el Estado y el sector privado.

Igualmente coincido con Scurrah en la importancia de la generación de información precisa e investigación como arma eficaz en el debate ambiental. En los tres casos se observa que la poca información disponible fue utilizada al máximo como referente de lo que estaba pasando en cada conflicto. En los tres países los ambientalistas e indígenas accedieron a la información técnica de manera extraoficial y más bien buscaban garantizar su derecho a acceder a la información de manera oficial a través de los procedimientos de evaluación ambiental y a través de la consagración del derecho de acceso a la información. Esta fue una demanda concreta en el caso de los Cofán y de los Pehuenches. Acceder a la información es importante por cuanto ésta permite que el debate se de alrededor de hechos informados antes que sobre suposiciones y conjeturas que distorsionan las diferentes posiciones involucradas. Para las organizaciones ciudadanas el acceso a la información es una clave para configurar la extensión y características de la problemática ambiental que confrontan, de ahí su interés en consagrar el derecho a la información. Mientras que para las organizaciones respecto de las cuales se espera un comportamiento ambiental idóneo, como sería el caso de las empresas petroleras e hidroenergéticas, éstas prefieren que la información sea restringida de modo que puedan en cierta medida manipular el manejo de la misma.

Siguiendo a Scurrah se observa que los gobiernos no siempre juegan un rol esencial en los conflictos ambientales. Efectivamente en los tres casos el gobierno juega claramente sus cartas por una opción determinada y si bien trata de mantener su rol mediador se nota claramente su compromiso con las necesidades del crecimiento económico (Brañes 1991: 117). Así pues parecería que su papel es decisivo en influenciar el resultado de un conflicto ambiental. Sin embargo, se observa que los actores internacionales y el propio sector privado no solo consideran la posición del Estado para decidir sus acciones en un determinado conflicto ambiental sino que también toman en consideración la posición de actores internacionales como la banca de desarrollo internacional y las organizaciones no gubernamentales ambientales e indígenas. Por ejemplo, en el caso de Texas Crude Exploration Inc. la posición de los ambientalistas y organizaciones no gubernamentales ambientales pesó en la decisión de no continuar con la negociación pese a que el Estado estaba dispuesto a realizar concesiones a fin de lograr el acuerdo sobre el lote 61.

Finalmente, Scurrah observa que las compañías del Tercer Mundo pueden ser menos vulnerables a las presiones del movimiento ambiental que las corporaciones multinacionales. Efectivamente, la globalización es un factor que favorece la constitución de actores globales más respetuosos de la opinión pública internacional y vulnerables a la presión ejercitada por medios formales, mientras que las compañías del Tercer Mundo aparecerían como menos vulnerables a las presiones formales de actores internacionales debido a que no tienen necesidad ni les preocupa tener una legitimidad internacional de ser una empresa ambientalmente limpia o abierta a la negociación. En una suerte de terco parroquialismo las compañías del Tercer Mundo se negarían a incorporar estándares ambientales en sus actividades. Si bien esto es cierto en términos gruesos, en un sentido más particular estas propias empresas están atravesando un proceso de institucionalización de la cuestión ambiental, lo que hace que a mediano y largo plazo, como resultado de la implementación de una política gubernamental ambiental, se preocuparan por tener una imagen ambientalmente más limpia. En el caso chileno como resultado de la presión ejercida fundamentalmente por los ambientalistas e indígenas entre 1986 y 1991, Pangue S. A. decidió dar un paso adelante y presentar una imagen ambiental limpia a través de la creación de la Fundación Pehuén como responsable del impacto social del proyecto hidroenergético. Pangue S. A. también incorporó en sus contratos con terceros cláusulas referidas a la minimización del impacto ambiental y social. En el caso ecuatoriano se observa una confirmación de lo sugerido por Scurrah al observar la actitud de los contratistas de Petroecuador, Arroyo Vera Ingenieros y China Petroleum Company, los que desarrollaron una actividad exploratoria poco cuidadosa del ambiente aún cuando se encontraban bajo la presión y observación de ambientalistas e indígenas. En el caso peruano la presión de los ambientalistas surtió efecto sobre Texas Crude Exploration Inc. la que declinó formular una oferta para la operación del bloque 61 debido a los altos costos que una operación tal podría tener sobre su imagen. De hecho un factor decisivo fue la efectiva alianza y presión ejercida tanto a nivel nacional como internacional.

Por su parte Hopkins (1995) sugiere las siguientes lecciones:
· que el desarrollo de una conciencia ambiental al nivel de la política nacional es un factor crucial, una tarea que deben desarrollar el sector público y las organizaciones no gubernamentales, siendo estas ultimas las que han cargado con la mayor parte del peso;
· que una base legal es un deber, ya que el sistema de derecho civil puede retrasar el proceso de política y puede requerir litigios judiciales;
· que la necesidad de reconciliación abre la oportunidad para el dialogo alrededor del desarrollo sostenible.
· En el ámbito local, él concluye que los programas de conservación que involucran poblaciones locales y proveen alternativas económicas son más exitosos que aquellos que involucran una aproximación exclusivamente preservacionista; que es conveniente incorporar métodos de agricultura y supervivencia económica usados por poblaciones locales en el desarrollo de programas de conservación; que el interés de las poblaciones locales requiere ser incorporado en el análisis de costo beneficio de los proyectos de conservación; que las comunidades locales deben ser incorporadas en la planificación y manejo; y que la participación de los actores internacionales tales como las organizaciones no gubernamentales es benéfica.

En efecto el desarrollo de una conciencia ambiental al nivel de la política nacional es un factor crucial en la consolidación de una política ambiental nacional y en la integración de la variable ambiental en el desarrollo. En los tres casos se nota el despertar y avance en el desarrollo de una conciencia ambiental, fundamentalmente a manos del sector público y las organizaciones no gubernamentales. El ejercicio de los derechos ambientales e indígenas es una muestra clara de la toma de conciencia de estos actores y de la importancia que estos otorgan a la utilización de los mecanismos formales de la política ambiental. En el caso chileno, en particular, se observa la convocatoria exitosa de las organizaciones ambientales e indígenas a la ciudadanía a fin de participar activamente en actos de demostración y protesta pública en defensa del alto Bio Bio. En los casos ecuatoriano y peruano también se muestra un desarrollo de la conciencia ambiental en el ámbito de la ciudadanía y en particular de organizaciones representativas de la sociedad civil, tales como colegios profesionales e instituciones privadas, además del público en general. En el caso ecuatoriano el conflicto alrededor del impacto ambiental de la actividad petrolera dio origen a la creación del Comité para la Defensa de la Amazonía que ha organizado sistemas de monitoreo ambiental entre organizaciones indígenas y de colonos y ha expandido su accionar a otras zonas de la Amazonía ecuatoriana (Scurrah 1998).

Hopkins también sugiere que es necesario desarrollar un marco legal ambiental. Esta propuesta es concordante con una serie de documentos de política que inciden en la importancia de desarrollar un marco legal ambiental adecuado a las necesidades de un estado moderno (Brañes 1991: 119; Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe n/d: 88; Unión Mundial para la Naturaleza, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Fondo Mundial para la Naturaleza 1991: 11; Comisión Amazónica de Desarrollo y Medio Ambiente 1992: 90-91). De hecho esta ha sido una de las prioridades en el proceso de desarrollo de la política ambiental en cada uno de los países bajo estudio. Concretamente, en los casos chileno y peruano se desarrolló un marco legal ambiental y lo hicieron como primer paso para el establecimiento de una política ambiental nacional. En el caso ecuatoriano, la evolución del sector hidrocarburos es indicativa de la prioridad que tiene el desarrollo de una base legal como antecedente al desarrollo de una política ambiental eficaz y estricta.

Finalmente, la necesidad de reconciliación abre la oportunidad para el diálogo alrededor del desarrollo sostenible. La propuesta del desarrollo sostenible y la incorporación de la variable ambiental en el desarrollo son una oportunidad y un desafío para un diálogo abierto alrededor del desarrollo y su dirección. En los tres casos se observa un inevitable debate sobre el significado del desarrollo y sus consecuencias para el ambiente y los pueblos indígenas.

El debate ambiental

En el caso chileno es posible observar que la evolución del debate entre grupos indígenas y ambientales, por un lado, y el gobierno, por el otro lado, obtuvieron respuestas a dos niveles: un nivel general de política y un nivel legislativo más concreto. Las respuestas generales del gobierno se preocuparon de satisfacer la necesidad de definiciones políticas sobre el papel del gobierno en el desarrollo del país, el rol de las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, para nombrar unos pocos. Al nivel concreto de la legislación se aprobaron un conjunto de normas especificas que lentamente abrieron la oportunidad para la negociación del conflicto ambiental. Así es significativo anotar cómo el Presidente Aylwin declaró en 1992 que no tenía instrumentos legales con que operar y comparar esta situación con las declaraciones del Presidente Frei en 1996 cuando declaró que el rol de los funcionarios públicos no era el decidir si un proyecto se lleva a cabo o no sino asegurar que su ejecución se haga de acuerdo a la normatividad vigente. En el caso ecuatoriano igualmente se nota una respuesta general del gobierno donde se incorpora la variable ambiental al conjunto del discurso gubernamental, mientras que en el nivel de la legislación se dio un desarrollo normativo con relación al sector hidrocarburos.

En el caso peruano el debate ambiental llegó al seno del gobierno, produciendo una división del mismo alrededor de dos posiciones contrapuestas sobre cómo concebir el desarrollo del país y qué actividades favorecer para ello. El hecho de que el conflicto alrededor de Pacaya Samiria tuviera un resultado favorable a los ambientalistas permitió la ejecución de proyectos alternativos de conservación y desarrollo local, demostrando que la conservación del área sí era una alternativa viable. Es importante resaltar la actitud del Ministro de Agricultura quien indicó que no estaba de acuerdo con la operación del bloque petrolero 61 dentro de Pacaya Samiria. El Ministro discrepó abiertamente e hizo pública su opinión contraria a la explotación petrolera en la reserva. Otro factor importante fue la manifestación de la Asamblea Regional de Loreto en el sentido de que desconfiaba del compromiso del gobierno central con la protección ambiental dado que la experiencia indicaba que la explotación petrolera había causado daños ambientales en la región.

Es relevante ver cómo la campaña de las organizaciones ambientales e indígenas peruanas por proteger a la Reserva Nacional Pacaya Samiria convocó a otras instituciones de la sociedad civil como el Colegio de Biólogos y el Colegio de Abogados. Este último estudió el caso y concluyó que la propuesta de un bloque petrolero dentro de la reserva violaba la normatividad vigente y hubiera requerido por lo menos una evaluación del impacto ambiental. Incluso el Servicio Alemán de Cooperación Social Técnica, una agencia de cooperación internacional sin matiz político opinó por la conservación de la reserva.

En las entrevistas con ambientalistas e indígenas (Entrevistas 1, 2, 3, 4, 6) hay una defensa de una posición ideológica, presentando un discurso en favor de un modelo de desarrollo alternativo y una critica al modelo de desarrollo neoliberal. En el discurso de estas organizaciones hay un valor político superior que es el de la visión holística del desarrollo y sobre qué tipo de proyectos se necesitan llevar a cabo para la promover la calidad de vida mientras se cuida el ambiente y se respeta las poblaciones indígenas. Esta es ciertamente una visión que pone los valores ecológicos por delante a la vez que considera la necesidad del crecimiento como elemento clave para promover el desarrollo. En el caso peruano los ambientalistas también presentan una posición ideológica que critica el economicismo de corto plazo y propone una discusión sobre los valores a considerar en el debate. En el caso ecuatoriano igualmente los ambientalistas critican el modelo de desarrollo y en particular la expansión de la actividad petrolera como pilar del desarrollo. En el comentario de algunos de los críticos del modelo neoliberal es posible ver la presentación de una perspectiva económica del ambientalismo en el desarrollo. Esta perspectiva da un gran valor a los temas ambientales y promete preocuparse primero de aquellos casos de conflicto ambiental en los que hay una situación en la que todos ganan. Esta es una visión propuesta también por el Banco Mundial (1995).

El punto de vista alternativo propone entender a la modernidad y la confrontación del desarrollo por parte de las sociedades no occidentales o indígenas. Esta es una visión que critica los efectos colaterales del crecimiento económico. Una visión que crítica la falla de la moderna sociedad capitalista para enfrentar los problemas ambientales y sociales en las ultimas dos décadas. Esta corriente ha echado raíces en el discurso político contemporáneo, y propone un mayor compromiso con los esquemas comunitarios en la sociedad moderna. Esta propuesta apuesta por un modelo ecológicamente equilibrado de desarrollo con redistribución del ingreso, canalización de demandas políticas y ciudadanía con desarrollo.

En los 1990´s el desarrollo continua siendo el tema principal en la agenda de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) y los países Latino Americanos. El desarrollo ha sido renovado con la incorporación de la problemática ambiental. El Banco Mundial y el Banco Inter Americano de Desarrollo están apoyando el desarrollo sostenible a través de proyectos ambientales e incorporando la perspectiva ambiental en sus proyectos de inversión en toda la región Latino Americana. En los países de la OECD el desarrollo es una materia de planificación de largo plazo, mientras que en los países bajo estudio este tema ha ingresado solo recientemente en la agenda pública. Chile y Perú cuentan con un marco legislativo principista y una institución gubernamental central, mientras que Ecuador solamente cuenta con un Ministerio del Ambiente y aún está negociando un proyecto de legislación ambiental general.

Demandas de ciudadanía

Las discusiones sobre la población indígena muestran a través de las entrevistas cómo esta población presenta una demanda de ciudadanía para su incorporación a la sociedad occidental a la par con una demanda por el reconocimiento de la diversidad cultural en los tres países. Este es particularmente el caso de los Pehuenches, ya que los Mapuches en general ya llevan una larga experiencia de interacción y demanda política en Chile. En Ecuador y Perú estas demandas de ciudadanía han sido presentadas hace ya un par de décadas. En el caso peruano, la Constitución de 1920 incorporó a las comunidades indígenas andinas y costeñas bajo protección legal. En 1974, el gobierno de Juan Velasco Alvarado dictó legislación específica para las poblaciones indígenas amazónicas. Sin embargo, el proceso de organización de los Cocama Cocamilla sólo se ha iniciado recientemente como parte de los proyectos de desarrollo local dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria. En el caso de Ecuador los temas indígenas amazónicos se han tratado desde la década de 1960 cuando se creó la primera organización indígena amazónica. Fue en la década de 1980, como resultado de la Constitución de 1978, que estas materias fueron tratadas como un tema separado a aquel de las poblaciones indígenas andinas. El proceso de organización de los Cofán también es relativamente reciente en la medida que ha ocurrido en la última década.

En el caso de las demandas de los Cofán se observa el reclamo del derecho al efectivo control de su territorio, hecho que se gráfica con su demanda de que no se iniciaran nuevas actividades exploratorias en el área sin su autorización por escrito. Si bien este reclamo no tuvo éxito es indicativo del problema que enfrentan las poblaciones indígenas debido a la ficción jurídica que permite tratar al subsuelo separadamente del suelo. Es decir, mientras los Cofán tienen reconocido el uso del suelo a su favor, el subsuelo puede ser dado en concesión a una empresa petrolera lo que hace que sobre un mismo espacio existan dos titulares reconocidos, sin que para ello se hayan establecido mecanismos de coordinación o de resolución de diferencias sobre el manejo del mismo espacio, lo que evidentemente resulta en conflictos. Este es un problema que la legislación debería atender a fin de minimizar las posibilidades de conflicto, estableciendo, por ejemplo, oportunidades para el dialogo y el acuerdo sobre las actividades a desarrollarse en una determinada área y la necesidad de un arbitraje en caso de diferencias. La situación se complica aún más cuando existe autorizaciones para la explotación forestal o minera pues todos estas se agregan al mismo espacio y se generan por autoridades independientes que no coordinan entre si y que hacen uso de la ficción jurídica que separa al suelo del subsuelo.

Otro elemento importante de la demanda de los Cofán es el pedir que la compañía proveyera acceso libre a todas las áreas de trabajo. Es decir, un derecho de inspección y supervisión de la actividad petrolera que si bien no fue aceptado por la petrolera muestra el interés de los indígenas de hacer un seguimiento permanente a las actividades dentro de su territorio en busca de un efectivo control del mismo. El único punto de las demandas de los Cofán al que accedió Petroecuador fue a la entrega de paneles solares por un valor de diez mil dólares, en una actitud clientelista que lejos de absolver las demandas por una negociación seria e informada entre indígenas y la empresa petrolera prefirió negarse a abrir espacios de diálogo y negociación, dejando la relación en una característica relación clientelar entre un actor económica y políticamente poderoso y otro actor carente de recursos.

En la evolución del conflicto entre los Cofán y las empresas petroleras dentro de su territorio se observa una transición de la acción violenta hacia un proceso de negociación. Inicialmente los Cofán recurrieron a acciones de toma de instalaciones e incluso de quema de una estructura de perforación. Sin embargo, a lo largo del desarrollo de su relación con Petroecuador y China Petroleum Company los Cofán accedieron a la negociación directa y buscaron mantener un espacio de dialogo. Un proceso similar de institucionalización ha sido observado por Mac Donald (1996: 5) en otras organizaciones indígenas:
`A pesar de una historia marcada por acciones colectivas violentas, la mayoría de las actividades de las organizaciones indígenas actuales se caracterizan por acciones no violentas y aproximaciones de manejo del conflicto que sugieren sobre el deseo de buscar la institucionalización más que la polarización de las relaciones. Para ilustrar el principal marco cultural alrededor del cual se ha movilizado el movimiento indígena, estos son los derechos tradicionales a la tierra y los recursos. Sin negar o disminuir el interés material genuino por la tierra y los recursos, la investigación sugiere que este marco ha servido también como un medio simbólico para unificar al movimiento en sus críticas al gobierno como un balance para avanzar objetivos socio-politicos más amplios.`

En el caso peruano las organizaciones ambientalistas e indígenas se unieron rápidamente a fin de desarrollar una campaña de presión sobre Texas Crude Exploration Inc. y el gobierno peruano. Esta campaña involucró a organizaciones no gubernamentales internacionales. El resultado fue altamente positivo para las organizaciones no gubernamentales, ya que lograron involucrar a un congresista norteamericano y a diputados del congreso peruano los que intervinieron para demandar información y explicaciones de las autoridades del Ministerio de Energía y Minas. Es importante resaltar la interpretación del código ambiental efectuada por la Cámara de Diputados en el sentido de que esta norma prohibía la explotación petrolera en la Reserva Nacional Pacaya Samiria.

Los representantes de las organizaciones indígenas reclamaron el hecho de que no habían sido invitados a participar de las negociaciones con Texas Crude Exploration Inc., lo cual interpretaban como una transgresión de su derecho a un ambiente sano y equilibrado. De hecho la normatividad vigente no había consagrado el derecho de participación de los indígenas en la toma de decisiones sobre la explotación petrolera, pero estos interpretaban que en la medida en que tal decisión podía afectar el futuro de las comunidades colonas e indígenas de Pacaya Samiria ellos debían ser considerados como parte a ser escuchada. Al momento en que se desarrollaron estos eventos aún no entraba en vigencia el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo que consagra una serie de derechos de las poblaciones indígenas.

En el caso peruano las organizaciones ambientales e indígenas fueron muy exitosas al lograr que Texas Crude abandonara su intención de explorar petróleo dentro de la reserva. Fue la efectiva coordinación de estas organizaciones con sus pares internacionales la que logró convencer a la compañía petrolera de que la exploración del bloque 61 traería una larga secuela de acciones de presión y demanda pública contra la empresa. Aún más importante es el hecho de que las organizaciones ambientales lograron implementar proyectos de conservación y desarrollo en la reserva, demostrando así que la conservación de los recursos naturales es una alternativa viable que puede contribuir al desarrollo sustentable.

El gobierno Fujimori quedó muy frustrado por la cancelación del contrato con Texas Crude. Dado el interés del gobierno en promover la inversión extranjera y con el fin de evitar otro incidente como el de Pacaya Samiria, el gobierno decidió modificar la legislación ambiental a fin de abrir el camino a otras probables inversiones extranjeras en el sector petrolero. Sin embargo, es importante anotar como pese a ello hasta la fecha no se ha vuelto a proponer la posibilidad de explotación petrolera dentro de la Reserva Nacional Pacaya Samiria ni dentro de ningún otra área protegida. Este conflicto fue un pulseo político entre el gobierno y las organizaciones ambientales e indígenas donde, siendo estas ultimas infinitamente menos poderosas que aquel, lograron, sin embargo, ganar una batalla en la que contaban con la razón legal y el respaldo legitimador de la opinión pública nacional e internacional. Quizás si no se hubiera tratado de Texas Crude sino de una pequeña empresa petrolera latinoamericana el efecto de la presión pública pudiera no haber hecho mella en la empresa, tal como lo sugiere Scurrah cuando dice que las compañías del Tercer Mundo son menos vulnerables a las presiones del movimiento ambiental.

El acceso a la información

Como lo señala Nelson (1991) para el caso de la represa Pangue, al igual que en el caso de la explotación petrolera en la Amazonía ecuatoriana hay una falta de información técnica y económica intercambiada en el debate. Por un lado, la información de los grupos ambientales es manejada en términos generales sin proveer información técnica detallada, en especial sobre las alternativas que pueden desarrollarse. Como parte del conjunto de sus demandas los Cofán pidieron que Petroecuador les proveyera la información relativa a los probables impactos sociales y ambientales. Esta fue una demanda directa y razonable por el acceso a la información que directamente los involucraba, pero lamentablemente la compañía no accedió. Sin embargo, esta demanda por el acceso a la información debe dirigirse también hacia el Estado a fin de que este consagre el derecho ciudadano a la información. Por otro lado, las empresas y el Estado se cuidaron mucho de proporcionar información al público aparentemente porque tampoco se realizaron investigaciones exhaustivas y detalladas. En consecuencia, la consolidación constitucional, en el caso peruano y ecuatoriano, del ‘derecho a la información’ es un avance sumamente importante para la resolución y manejo del conflicto ambiental en la medida en que los actores de política, especialmente las organizaciones ciudadanas, podrán acceder a información hasta hace poco inaccesible.

Estos eventos en los tres países sugieren preguntas como las siguientes:
¿Son los desarrollos de política ambiental en los 1990´s en Chile, Ecuador y Perú el resultado de una creciente presión internacional en favor del ambiente? Definitivamente la presión de actores internacionales ha sido un factor importante en el impulso a los desarrollos de política ambiental en los tres países. Sin embargo, este solo factor no explica los desarrollos por si debido a que, como se constata en los estudios de caso, hay un conjunto amplio de factores e intereses que actúan en el ámbito nacional. Por un lado, la acción de ambientalistas e indígenas ejercitando demandas ciudadanas en pro del desarrollo de la política ambiental. Por otro lado, el interés de los gobiernos de minimizar la presencia de conflictos ambientales y por tanto su preocupación por desarrollar legislación especifica. El papel de la opinión pública cada vez más involucrada en demandar respuestas efectivas de los gobernantes y su capacidad para contribuir a fijar la agenda política de los Estados y, finalmente, la actitud del sector empresarial que en Chile y Perú ha preferido pasar a la acción en el desarrollo de políticas ambientales a fin de no ser perjudicado ni sorprendido y poder velar por sus intereses en la gestión ambiental.

¿Son los desarrollos de política ambiental en los 1990s en Chile, Ecuador y Perú resultado de la implementación por el Estado de los mandatos constitucionales? Los mandatos constitucionales cumplieron un doble papel: por un lado, servir de orientadores de política legislativa para los gobiernos de los Estados y, por otro lado, servir como base legal para la acción ciudadana en defensa del ambiente. Los ambientalistas utilizaron los mandatos constitucionales y las garantías que los protegen como único instrumento de defensa del ambiente. En los tres casos se han visto casos de garantías constitucionales ejercitadas en defensa de intereses ambientales. Este paso inicial en la demanda de respuestas de política ambiental se vio favorecido con una creciente participación de la sociedad civil en la política, por ejemplo de las organizaciones no gubernamentales , el empresariado y las organizaciones indígenas. Gracias a esta participación se han dado respuestas cada vez más consistentes y especificas sobre una variedad de temas ambientales.

En las entrevistas con las organizaciones no gubernamentales más conciliatorias aparece una similitud en el discurso con relación a la necesidad de institucionalización de los temas ambientales. Ambos países, Chile y Perú, están atravesando un serio proceso de institucionalización y desarrollo de la legislación ambiental, mientras que Ecuador ha dado un avance serio en la institucionalización, la que espera consolidar para dar paso al desarrollo integral del marco legal. Por su parte, Caillaux (Entrevista 10) sugiere que hay una demanda de acción más que de discurso en temas ambientales y que la modernización en estos temas está ocurriendo más allá del ámbito de las organizaciones no gubernamentales y el Estado.

¿Qué rol jugaron los diferentes conceptos de desarrollo sostenible en la configuración de estas políticas? A lo largo de los estudios de caso se ve la presencia de al menos dos visiones disímiles del desarrollo sostenible: una primera la posición resumida por el informe Brundtland y cuya presencia corresponde al sector mayoritario de los operadores del desarrollo y, por otro lado, una visión inevitablemente ligada a ésta y que pretende ser su crítica permanente. Estas dos posiciones se observan a lo largo de los conflictos en concreto como en el ámbito de los discursos generales que sobre el desarrollo formulan los actores sociales y políticos. El rol que juegan estas versiones es importante en la medida en que ayudan a delinear las perspectivas de lo que constituye el desarrollo y cómo buscar alcanzar sus objetivos.

¿Cuáles son las contribuciones de los diferentes actores nacionales e internacionales involucrados? La contribución de estos actores se observa en los tres casos en el sentido de apoyar la consolidación de los intereses ambientales e indígenas y apoyar el proceso de institucionalización del tema ambiental dentro del desarrollo. A la par que los actores nacionales actuaban en sus respectivos países demandando mayores derechos ambientales y el respeto de los derechos indígenas, al nivel internacional la acción de las organizaciones ambientales internacionales contribuyó a reforzar la presión por un mayor respeto a estos derechos en los tres países, a la vez que canalizó una presión favorable de la opinión pública internacional hacia los casos concretos de conflictos ambientales.

¿Cómo se han visto afectadas las relaciones entre el Estado, las organizaciones ambientales y la población local por la constitución de un discurso y práctica internacional ambiental? El discurso y práctica ambiental internacional ha contribuido a reforzar las demandas de las organizaciones ambientales y la población local en la formulación, evaluación y ejecución de las políticas ambientales dentro del desarrollo. En este sentido debe reconocerse la existencia de una presión cada vez mayor en el ámbito internacional por la incorporación de temas ambientales en el desarrollo. Aquí debe resaltarse la profusa legislación internacional sobre la materia, especialmente la Declaración de Río y la Agenda 21, así como las directivas internas del Banco Mundial y organismos financieros internacionales que favorecen la participación de las organizaciones ambientales y la población local en la definición y ejecución de la política ambiental.

¿Qué dicen las actitudes de las organizaciones indígenas y el empresariado sobre los grados de movilización de la sociedad civil? La participación de estas organizaciones denota un alto grado de movilización de la sociedad civil en el tema ambiental dentro del desarrollo. En los tres casos la participación de las organizaciones no gubernamentales y el empresariado habla de una mayor preocupación por la defensa de sus intereses dentro de la política ambiental.

¿Será el caso que las organizaciones no gubernamentales, el movimiento indígena y el empresariado actúan sobre la base de un sentido de alienación o de participación dentro de las estructuras democráticas? En los tres casos se nota una participación de estas organizaciones dentro de las estructuras democráticas y en ejercicio de sus derechos civiles y políticos. Esta participación no solo genera nuevas formas de participación política alternativas a la del sistema de partidos políticos sino que contribuye al refuerzo de la democracia al ampliar la participación de organizaciones ciudadanas dentro de las políticas nacionales.

¿Qué se puede aprender de este proceso y de las formas de organización política emergentes en estos países? El proceso de desarrollo de la política ambiental sugiere que ha sido exitosa la interacción de los actores sociales con el Estado en el sentido que han contribuido a desarrollar la legislación y la institucionalización del tema ambiental. Las formas de organización política emergentes más saltantes son el desarrollo de actores sociales firmes en sus derechos y con una vocación de ampliación de sus derechos y una participación cada vez más amplia en las políticas nacionales.

¿Cuáles son las lecciones a ser aprendidas de la evolución de estos procesos políticos acerca de la posibilidad de obtener un desarrollo sostenible? Una primera lección es la importancia de la participación de los actores sociales en las políticas nacionales, tal como el accionar de las organizaciones ambientales, indígenas y empresariales ha demostrado. Una segunda lección es que el papel del Estado ha sido receptivo a la participación de las organizaciones ciudadanas y ha buscado canalizar esta participación en la institucionalización del tema ambiental. Una tercera lección es que los actores internacionales ven cada vez con mayor interés la evolución de las políticas ambientales nacionales y están dispuestos a involucrarse para su desarrollo y consolidación, incluso involucrando el apoyo financiero. Una cuarta lección es que el proceso del desarrollo sostenible es una tarea de construcción ciudadana cotidiana que tiene en el Estado a un aliado, aunque a veces sea reticente al desarrollo veloz de intereses ambientales. Una quinta lección es que el proceso del desarrollo sostenible tiene en el derecho ambiental a su herramienta más eficaz, el que viene a integrarse de manera sobresaliente dentro del conjunto de derechos humanos que estos países reconocen a puertas del nuevo milenio. Una sexta lección es que existe un fuerte nivel de retroalimentación entre los factores internacionales y nacionales, especialmente en el caso del derecho ambiental.

Temas comunes de política

Una revisión de los conflictos en los tres países sugiere que:
- Existe una acción ciudadana sostenida en defensa del ambiente y los derechos de los pueblos indígenas. Esta acción ciudadana ha representado una implementación activa de los derechos ambientales e indígenas reconocidos en las respectivas constituciones y una demanda cada vez más amplia de los derechos ciudadanos civiles y políticos.

- Existe una acción y respuesta política y legislativa por parte del Estado cada vez más favorable al tema ambiental y su incorporación en el desarrollo. Esto se ha dado no sin contradicciones y dificultades con los objetivos de desarrollo, sin embargo, el dictado de legislación específica ha contribuido a la institucionalización del tema ambiental en cada uno de los países.

- Existe una alianza efectiva en el ámbito ciudadano entre grupos ambientalistas y organizaciones indígenas en defensa del ambiente. Esta alianza, a veces, explícita y, otras veces, tácita, pone de relevancia nuevamente el tema de los movimientos sociales y su impacto en la acción política latinoamericana. El éxito de estos actores sociales sugiere la efectividad de nuevas formas de organización política que dejan de lado la intermediación de los partidos políticos para accionar directamente frente al Estado y presionar por respuestas políticas.

- La alianza entre organizaciones no gubernamentales internacionales y nacionales para contribuir a la defensa de intereses ambientales e indígenas. Este es un tema importante en el que las organizaciones no gubernamentales si bien no han influido directamente en la política interna de los tres países sí han contribuido a presionar desde fuera y en sus propios países por el respeto de acuerdos y prácticas internacionales, especialmente, en el uso efectivo de los mecanismos de supervisión y control de las entidades financieras multinacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Aquí se ha dado una variación del papel tradicional de las organizaciones financieras internacionales que desde 1992 han tomado un papel más pro-activo en la promoción de políticas ambientales en los países prestatarios. Este factor unido al desarrollo del papel de las organizaciones no gubernamentales han sido elementos claves en el impulso al desarrollo de una política ambiental en cada uno de los países estudiados.

- El uso y respeto de consideraciones ambientales en el financiamiento del desarrollo por parte de las entidades financieras multinacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, así como, en el financiamiento de la reestructuración del Estado. En algunos casos estas instituciones han demandado que los estados adopten políticas ambientales.

- Las débiles organizaciones indígenas han recurrido al espacio de las organizaciones internacionales para obtener apoyo para sus luchas locales en defensa de derechos indígenas y ambientales.

- El principal impacto de estos conflictos es el impacto cultural sobre la población indígena. En particular, en el caso chileno el conflicto ambiental y social era el resultado del avance de la sociedad nacional sobre la población indígena Pehuenche.

- A pesar de la importancia del impacto cultural, la legislación no se ha preocupado adecuadamente de resolver este problema. En el contexto actual de un marco de política legal muy débil, las organizaciones indígenas han tratado de proteger su cultura a través de implementación (enforcement) de la legislación ambiental. Dado el hecho de que no existían procedimientos específicos para evaluar el impacto cultural, los pueblos indígenas utilizaron la legislación ambiental en particular la legislación sobre el impacto ambiental como un medio para proteger su cultura a través de la defensa de su territorio.

- Como resultado de estos conflictos la población indígena local fortaleció sus organizaciones y desarrollaron sus habilidades negociadoras para encargarse de los desafíos planteados por la empresa privada y el gobierno.

- La alianza entre organizaciones indígenas y ambientales fue un factor clave en el desarrollo de la legislación ambiental. Estas organizaciones no solo demandaron el desarrollo de legislación ambiental mas estricta sino que contribuyeron a su implementación mediante el uso de procedimientos administrativos y legales.

- Las organizaciones indígenas cuestionaron el derecho de sus gobiernos a fijar las prioridades del desarrollo del territorio donde viven sin haber sido consultados.

- Las organizaciones no gubernamentales indígenas y ambientales nacionales y locales se han consolidado como grupos de presión que demandan derechos ciudadanos y la implementación de la legislación ambiental, así como, su acceso a la definición de las políticas ambientales.

- El debate ambiental se caracterizó por la desinformación y falta de transparencia. Sin embargo, el desarrollo del marco legal y, en particular, el acceso a la información a través del proceso de evaluación del impacto ambiental y social que contribuyó a elevar la calidad del debate.

- En los casos chileno y peruano las acciones de las organizaciones ambientales contribuyeron a promover la organización indígena local.

- En el caso chileno el proyecto de ENDESA en el Alto Bio Bio sugiere que el desarrollo se encontraba en manos de los inversionistas privados. Estos no solo desarrollaron infraestructura sino que proveyeron un espacio para la participación de la población indígena local.

- Los conflictos ambientales tiene la capacidad de causar impactos en el desarrollo del marco legal ambiental. En los casos chileno y ecuatoriano el impacto fue uno positivo, en la medida en que contribuyó a desarrollar el marco legal ambiental, mientras que en el caso peruano el impacto fue negativo, pues el gobierno decidió modificar y derogar un tercio del entonces nuevo código ambiental.

- El desarrollo es una necesidad social en la que todos coinciden. Las diferencias entre las partes son sobre: las metas del desarrollo, los costos ambientales que la gente esta preparada a aceptar y quien pagará los costos del desarrollo.

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El Peruano
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Entrevistas

1.- Sr. Juan Pablo Gallina, Pehuenche, Quepuca-Ralco, mayo 16, 1995.
2.- Sr. Ricardo Gajo, Grupo de Acción por el Bio Bio-Santa Bárbara, mayo 14, 1995.
3.- Sr. Lucio Cuenca, Instituto de Ecología Política, Santiago, mayo 9, 1995.
4.- Ecologista Juan Pablo Orrego, Grupo de Acción por el Bio Bio, Santiago, mayo 11, 1995.
5.- Ingeniero Douglas Greig, Pangue S.A., Estación Pangue, mayo 15, 1995.
6.- Sr. Ricardo Gallina, Pehuenche, Santa Bárbara, mayo 14, 1995.
7.- Economista Fernando Sánchez Albavera, ex-Ministro de Energía y Minas del Perú 1990-1991. Comisión Económica para América Latina. Santiago de Chile, mayo 11, 1995.
8.- Abogado Manuel Pulgar Vidal, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Lima, agosto 17, 1995.
9.- Abogado Pedro Solano, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Lima, agosto 10, 1995.
10.- Abogado Jorge Caillaux, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Lima, julio 25, 1995.
11.- Sr. Jorge Ledesma, Fundación Pehuén, Estación Pangue, mayo 15, 1995.
12.- Abogado Gabriel Del Favero, Instituto de Estudios Públicos, Santiago, mayo 12, 1995.

Date of the Resource: 
1999
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