Aportes para el Análisis de la Normatividad para el Desarrollo Sostenible de la Amazonía en la Década Fujimori

Aportes para el Análisis de la Normatividad para el Desarrollo Sostenible de la Amazonía en la Década Fujimori

Publicado en Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú, Foro Ecológico, Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local y USAID 2002, Desarrollo Sostenible y Descentralizado de la Amazonía Peruana. I Encuentro Macro-regional de Organizaciones Indígenas y Campesinas, Lima, Coordinadora Agroforestal Indígena y Campesina del Perú, Foro Ecológico, Red Perú de Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local y USAID.

Por: Carlos Soria

1. Introducción
1.1.1. La relación sociedad-naturaleza.
1.1.2. La perspectiva de la ingeniería social.
1.1.3. ¿Cuál debe ser el papel del derecho?

2. La década Fujimori en el desarrollo del discurso normativo para el manejo de recursos naturales y el desarrollo amazónico.
2.1.1. Antecedentes históricos
2.1.2. El contexto político y económico de los 1990.
2.1.3. Bases constitucionales.
2.1.4. La legislación ambiental de la década de 1990.
2.1.5. La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía.

3. Análisis de la política normativa en la década Fujimori.
3.1.1. Caracterización de la legislación: sectorialización, contradicción, legislación por reglamento y debilidad institucional.
3.1.2. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico.

4. A manera de conclusión

5. Bibliografía.

1) Introducción
La década de los 1990 se inició en medio de una profunda crisis económica y política y un deterioro del modelo de desarrollo con fuerte presencia del Estado.. Sin embargo, la principal propuesta para el desarrollo de la Amazonía era la Ley 24994, Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía, que proponía un fuerte papel del Estado en la provisión de servicios que permitiera fomentar la colonización de la región. Durante sus dos períodos de gobierno Alberto Fujimori (1990-1995-2000) ofreció promover el desarrollo nacional a través de la iniciativa privada. En 1997 el gobierno logró aprobar en el Congreso la Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía la que se convertiría en la respuesta de Fujimori al desarrollo amazónico. En este mismo período se ha dado el, que aún es, más importante desarrollo de la normatividad ambiental peruana, así se estableció una autoridad ambiental y se han desarrollado normativas ambientales en los sectores y subsectores de la gestión pública. ¿Cuáles han sido las características de la normatividad de la década de los 1990? ¿Cuál ha sido el impacto de esta normatividad sobre la realidad amazónica? ¿Qué tareas están pendientes para el desarrollo amazónico? Estas serán algunas de las preguntas que buscamos responder en este documento.

i) La relación sociedad-naturaleza
Es conveniente revisar el papel del Estado en la conducción política del desarrollo nacional. Lo que sucede normalmente es que las políticas estatales y sus normas legales reflejan la tendencia de construir una base económica capitalista, cuyas posibilidades de implementación no se integran fácilmente con la realidad e impacta de manera desigual en los distintos sectores sociales. Las posibilidades de articulación a la economía nacional y desarrollo económico que brinda la realidad y aquéllas que se plantea el modelo económico estatal son causantes directas de la destrucción de la naturaleza. No es que ‘los pobres’ destruyen el bosque sino que esas condiciones económicas, que son inducidas por el modelo político y en las que se encuentran grandes sectores sociales, llevan al aprovechamiento descontrolado de recursos como única base de subsistencia.

En este contexto la interacción entre sociedad y naturaleza se presenta como una relación en la que la sociedad explota la naturaleza en un grado tal que no garantiza su permanencia. Ello se debe a que los parámetros legales e institucionales y sus formas de vinculación con la sociedad favorecen este proceso. El hecho, por ejemplo, que no se reconozca el control y manejo de recursos naturales por comunidades locales y se favorezca el acceso descontrolado de cualquier usuario con el argumento de que son recursos de la Nación (Wahl 2001) y, por tanto, pertenecen a todos, es una política de estado a favor de la degradación y el deterioro de los recursos. En tal sentido, la distinción entre recursos naturales renovables y no renovables pierde sentido cuando aquellos llamados renovables no pueden contar con condiciones objetivas que permitan su renovabilidad, lo cual no es posible por las características en las que se plantea esta relación.

Desde el siglo XIX, como resultado del proceso ‘de la expansión comercial’ (Braun n/d: 4) que articuló a nuestros países en una estrategia de comercio internacional basada en las materias primas, han existido normas con relevancia ambiental. Así se exportó, caucho, quinina y guano en unas condiciones y volúmenes que destruyeron la base productiva. Esta preocupación derivó en la expedición de normas de protección de los recursos naturales que no significaron nunca una protección real de los mismos . Además es claro que la burguesía comercial nunca vio afectados sus intereses y cuando así fue movieron los hilos del poder político para que ‘la ley se acate pero no se cumpla’ o, mejor, aún neutralizarla mediante otra ley .

¿Porqué fracasó esta legislación? ¿Dónde estaba el error? El principal error fue confiar el cumplimiento de la legislación a la administración pública por sí sola, prueba de ello es que hoy podríamos condenar a muchos funcionarios por haberse coludido con intereses privados en desmedro de los recursos naturales y la población. Sucede que nuestros Estados no han reconocido los derechos ciudadanos sino en el papel, no permitiendo el ejercicio de los mismos, sea por el argumento de que ‘el pueblo no está preparado’ o porque ‘es una materia demasiado técnica’. En el campo jurídico ambiental esta acción ciudadana significa antes que sanción, prevención. Si el ciudadano no tiene derecho a accionar judicialmente entonces de qué vale saber que la ley prohíbe arrojar desechos tóxicos a los cursos de agua si no se puede exigir a la justicia que la industria que causa el perjuicio cese de verter residuos químicos al río del cual se sirven varios poblados. Es decir, que el complemento básico de cualquier derecho que no sea programático, es el poder exigir judicialmente su respeto o cumplimiento. En la misma línea de argumento debe entenderse el derecho de la población a participar en la formulación de la política ambiental. Este derecho es mucho más rico y complejo que atender una audiencia pública y poder hacer una pregunta. Hoy la participación ciudadana se expresa en instrumentos como la veeduría social y ambiental, la elaboración de propuestas de política ambiental y el acceso a los beneficios.

ii) La perspectiva de la ingeniería social
Cuando el legislador se plantea un desarrollo normativo asume una postura instrumental, es decir, que concibe el valor del derecho como la capacidad de la norma legal para canalizar la consecución efectiva de determinados objetivos sociales planteados por el ‘legislador’ (Griffiths 1978: 5) . Desde esta perspectiva la legislación es importante ‘...porque el legislador puede usarla para guiar el proceso de cambio social. La ley es en primer lugar un instrumento para la ingeniería social’. En lo que atañe al plano metodológico esta corriente, al plantearse las consecuencias sociales de la legislación, lo que se pregunta es ‘si la intención del legislador se ha realizado y si no, por qué no’; ello se basa en la idea de que lo ‘normal’ es la efectivización de la intención del legislador, por tanto sólo estudia las interacciones del campo social para establecer las anomalías que interfirieron en la realización de la norma cuando ésta no se cumplió (Griffiths 1991: 3). La postura instrumental no da cuenta de los intereses y contenidos implícitos en la legislación, menos aún en la política, por todo ello, no explicita las interacciones que se producen entre la política y la sociedad, las que a su vez son un elemento constitutivo de la relación sociedad-naturaleza.

Griffiths (1978: 5) sugiere que para entender la interacción entre derecho y sociedad es necesario reconocer tres características:
- El carácter fundamentalmente social del hombre. Tanto la gente que compone la sociedad así como sus acciones individuales o colectivas tiene un carácter social, en tal sentido, el supuesto de la relación legislación-individuo resulta simple y erróneo.
- El carácter socialmente contingente de la comunicación legal. Por un lado, la propia estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e interpretado’ de modo que su ‘sentido’ no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios.
- El pluralismo legal. La organización estatal es uno de varios campos donde se generan y producen normas y decisiones que afectan el comportamiento de los actores sociales.

En consecuencia, la política es uno de los factores que influye en el comportamiento social, por tanto, es uno de los determinantes de la relación sociedad-naturaleza.

iii) ¿Cuál debe ser el papel del derecho?
El derecho debe ser no el principio ordenador, el instrumento ‘creador’ de la dinámica social que coercitivamente ordena la realidad de acuerdo a los intereses del segmento dominante sino el resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad. La búsqueda de alternativas que permitan la articulación de los intereses colectivos de los actores sociales involucrados en la problemática nacional con la discusión, formulación y desarrollo de una política y una legislación que no sólo recojan el contexto social sino que lo involucren como elemento dinámico de su desarrollo . Pensamos que las bases para el desarrollo de este nuevo modelo se hayan en la apertura de espacios que permitan que la sociedad se convierta en un conjunto de actores sociales organizados donde se procesen y articulen demandas que fluyan hacia lo político, y no que esta sea la expresión de una sociedad civil minoritaria y dominante, mientras que las mayorías se hallan desarticuladas y sin capacidad de acción; es decir, esperamos que todos los sujetos sociales tengan la posibilidad de constituirse en interlocutores validos y legítimos entre si y con el Estado. En definitiva consideramos indispensable modificar la actual relación perversa entre política, sociedad y naturaleza.

2) La década Fujimori en el discurso normativo ambiental y de desarrollo amazónico

i) Antecedentes históricos
La normativa para el desarrollo de la Amazonía ha estado marcado por una visión urbano-costera, inspirada en modelos occidentales. Esta situación es resultado del centralismo y de la imposición de los patrones estructurales de lo limeño (Landa 1989). Así la visión de los políticos y de muchos legisladores es la de una región amazónica vacía, cuya necesidad de poblarse va unida al ingente potencial de recursos agrícolas y ganaderos. Una evidencia patética de ello la encontramos en Cavero :
"...Y vendrá el nuevo Perú, forjado por el ímpetu creador de la tierra y hombre del valle amazónico. Surgirá, como consecuencia de las urgencias sociales provocadas por el aumento constante de la población. De una población que pasa ya de los 20 millones, a los cuales hay que dar trabajo, alimentar y vestir. Entonces, se producirá la gran marcha hacia los llanos amazónicos. Allí encontrarán tierras frescas y vírgenes para trabajar y producir; un ambiente limpio y en el que no caben las impurezas; gentes sanas y sencillas, orgullosas de su mestizaje. Los llanos inmensos, las verdes praderas, los ríos caudalosos, las lluvias generosas, el sol que duele pero que no daña, la fauna repleta de ricas especies, forjaran la nueva raza, haciendo cambiar el espíritu y la mentalidad de los que allá vayan..." (Cavero s/f: 9).

Desde los inicios de la República, el sector dominante concibió la necesidad de integrar la Amazonía al resto del país, con el objeto de aprovechar su potencial de recursos naturales y humanos. Las primeras evidencias de ello las encontramos en las leyes de 2 de noviembre de 1832 y 24 de mayo de 1845, las que priorizaron el uso agrícola del suelo, así como la movilización masiva de colonos a la región. Esta actitud se mantuvo por un período de más de 40 años, en el que se dictaron casi 80 normas.

Inicialmente se propuso reconocer el derecho de propiedad de los indígenas sobre los territorios que ocupaban, con lo cual estos se convertían en sujetos de crédito y las tierras entrarían al mercado a través de compraventas, hipotecas, arrendamientos y demás. Sin embargo, posteriormente se optó por declarar la propiedad del Estado sobre todas las tierras libres, de modo que pudieran ser otorgadas por éste a los particulares. Hacia 1890, el boom mundial del caucho elevó el valor del bosque húmedo tropical amazónico y su suelo, con los consiguientes litigios y disputas, proponiéndose entonces dictar una legislación específica que garantizara el régimen extractivista.

Un segundo período estuvo caracterizado por un proceso colonizador articulado en base a inmigrantes europeos que luego de su arribo a la selva quedaban librados a su suerte. Esta opción mostró deficiencias, señalando la existencia de conceptos erróneos en su interior. La clase política comprendió tal situación y planteó la respuesta a través de la "Primera Ley Orgánica de Terrenos de Montaña", de 21 de diciembre de 1898. Sin embargo, el alto valor del caucho priorizó la ordenación de concesiones y la percepción de tributos, quedando nuevamente postergada la formulación de una política amazónica que promoviera efectivamente los asentamientos poblacionales y el desarrollo de actividades económicas acordes con las necesidades de los pueblos y del Estado. Mientras tanto la población nativa de la Amazonía era objeto de despojos territoriales, secuestros, exterminio tanto directamente como a través de la explotación de su fuerza laboral. En siglos pasados como en el presente estas verdades casi «neolíticas» fueron el sustento de los procesos de inmigración hacia la región, con el consiguiente asentamiento de grupos humanos y el desarrollo de actividades agrícolas y ganaderas. Este proceso migratorio recibió el impulso estatal y privado a través de una política vial que favoreció la construcción de la carretera Huánuco﷓Pucallpa en 1943 y la carretera Marginal de la Selva en los `60.

Sin embargo, el proceso migratorio no tuvo éxito debido a la falta de infraestructura adecuada, al limitado apoyo financiero, y, fundamentalmente, a que los proyectos de asentamientos poblacionales y desarrollo ganadero no habían tomado en cuenta las condiciones ecológicas de las áreas donde se ubicaron, lo cual produjo el agotamiento de la capacidad productiva del bosque y los suelos, así como la imposibilidad de su recuperación a mediano plazo.

La búsqueda de una legislación forestal moderna y orgánica se inició en 1958 con la promulgación del Decreto Supremo No. 2 del 28 de febrero de 1958. Esta norma sirvió de base para la Ley de Forestal y Fauna, Decreto Ley 14552, de 11 de julio de 1963, que reguló la conservación, protección y aprovechamiento de la flora y fauna, además de establecer el Servicio Forestal y de Caza .

Iniciados los `60, el Estado insistió en priorizar la exoneración tributaria como instrumento de política; así, se dictó el Decreto Supremo No. 6 del 10 de enero de 1964. Este decreto exceptuó del pago de todo tipo de tributos a aquellos habitantes de la Selva que realizaran por lo menos el 75% de sus actividades dentro de la región, luego vendría la Ley 15600 que estableció la zona liberada y promovió las actividades productivas y de servicios .

Hacia 1963, el Arquitecto Belaúnde presentó su proyecto de carretera " Marginal de la Selva ", con el objeto de unir a Cajamarca, Amazonas, San Martín, Huánuco, Ucayali, Pasco, Junín, Cusco y Madre de Dios. Este constituía un nuevo proyecto de asentamientos rurales que serviría como alternativa al candente problema agrario que por entonces se presentaba en la Costa y Sierra, habilitándose tierras a lo largo de su trazo. Esta propuesta se "convirtió en el gran proyecto vial de los años 60, no sólo porque abriría el comercio de productos amazónicos sino también porque permitiría la marcha hacia el Este" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990).

Uno de sus principales efectos fue la promoción de un movimiento migratorio veloz y descontrolado, que generó asentamientos rurales y urbanos en zonas como el Alto Mayo y el Huallaga Central." (Ibíd) El valle del Huallaga es una muestra clara de como estos imprevisiones determinaron que los pobladores del lugar inicien la búsqueda desordenada de alternativas más rentables. Así, el cultivo de la coca con fines de producción de cocaína encontró las condiciones adecuadas para florecer. El narcotráfico no sólo ofreció buenos precios sino que además garantizó sólidos sistemas de comercialización. Hoy, la situación ha tomado las dimensiones de un problema económico, social y delictivo.

El 24 de junio de 1974 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, con el objeto de reconocer y promover los derechos de las comunidades nativas así como ordenar los asentamientos humanos. Se buscaba instaurar una estructura comunal en los pueblos indígenas y socializar la tenencia privada de la tierra.

Un avance significativo en la legislación, lo dio la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Decreto Ley 21147 promulgada el 13 de mayo de 1975. Este instrumento estableció por vez primera el carácter de bienes de dominio público para los recursos forestales y de fauna silvestre. Además de ello, constituyó el primer cuerpo normativo que unificó orgánicamente las normas sobre manejo de recursos forestales, vida silvestre y áreas naturales protegidas. Durante sus 25 años de vigencia podemos considerar esta Ley como la más importante norma para la conservación de la vida silvestre. En 1978 se promulgó la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, la que derogó al Decreto Ley 20653. Ello significó un cambio radical en la perspectiva de la legislación forestal, dando paso a la apertura de la explotación de los bosques nacionales por los particulares, promoviendo la empresa privada y relegando las reivindicaciones de las comunidades nativas.

En el frente externo, Brasil había logrado plasmar la primera etapa de su proyecto amazónico, asentando miles de familias en la región, para disipar la atención sobre el mismo propuso la firma de un tratado regional. Sin embargo, cabe tener presente lo dicho por un dirigente de la diplomacia brasilera sobre el particular:
"La aspiración de las naciones del Pacífico, de integrar sus respectivas regiones amazónicas al resto del territorio de sus países, con miras a canalizar su producción amazónica hacia el Pacífico ﷓ vía la Marginal de la Selva y las carreteras que cruzan los Andes en dirección este ﷓ oeste es antagónica a la aspiración brasileña de integrar esas regiones amazónicas al resto del espacio amazónico controlado por el Brasil, haciendo del Océano Atlántico la salida natural de lo producido en el área. Este antagonismo es compensado por la aspiración de los países del Pacífico de tener una salida al Océano Atlántico (...). Brasil esta interesado en entrelazar su red vial con la Marginal de la Selva, de manera de neutralizar la acción de sus vecinos destinada a canalizar la producción de sus territorios amazónicos hacia el Pacífico. Para estos efectos nos interesa la conexión con la Marginal de la Selva en los siguientes puntos: Arauca, Villavicencio, Puerto Assis, Puerto Putumayo, Tarapoto, Pucallpa, Puerto Maldonado, Rurrenabaque y Santa Cruz. Brasil también está interesado en conectar sus principales centros de producción con los mercados de sus vecinos amazónicos, así como con los puertos de estos en el Pacífico. A pesar del indudable antagonismo que existe entre la intención que inspiró la Marginal de la Selva (versión contemporánea de la línea de Tordesillas) y la filosofía bandeirante que inspira el trazado de la red vial brasileña, es indiscutible que existe una gran compatibilidad de intereses entre el Brasil y sus vecinos amazónicos. La tarea de la diplomacia brasileña es precisamente la de identificar las áreas en las que existen conflictos de intereses de manera de poder superarlos, en lugar de pretender encubrirlos recurriendo a artificios retóricos". (Da Silveira)

El 3 de julio de 1978 se firmó en Brasilia el Tratado de Cooperación Amazónica entre los países de la cuenca. Este hecho significó el triunfo de la tesis individualista de la soberanía, garantizando la hegemonía brasilera sobre la región. Desde su creación la Secretaria Pro Tempore era rotatoria, aún hoy Bolivia la ocupa, pero pronto está se convertirá en Secretaría Permanente con sede en Brasilia. Este cambio fue motivado, aparentemente, por que Brasil quería contrarrestar la fuerte influencia de la Unión Europea en la agenda de la Secretaría.

El doce de julio de 1979 se promulgó la nueva Constitución Política del Perú, la misma que concedía un trato especial y preferente a la región amazónica. Un conjunto de artículos constitucionales sugerían el inicio de una nueva etapa en lo que a política amazónica se refería, sin embargo, el regreso del belaundismo al poder favoreció el continuo proceso migratorio y la repostulación del desarrollismo colonizador.

La promulgación del Decreto Legislativo No. 2, Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, el 18 de noviembre de 1980, es la más clara expresión de tal política. No sólo se insistía en los incentivos a la producción y los servicios sino que se extiendía lo ya establecido, tanto en la Ley 15600 como en el Decreto Ley 21147, además de modificarse las disposiciones del Decreto Ley 22175, que habían restringido la participación de los particulares en el aprovechamiento directo de los recursos forestales y las tierras. Para promover y "organizar" los procesos de asentamiento rural se crearon los Proyectos Especiales en Selva, a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo. Pese a ello, el proceso migratorio mantuvo un alto nivel de espontaneidad.

Por su parte Brasil iniciaba el primer gran paso dentro de su moderna política amazónica: La Integración Vial. " Para ello, se estudiaron varias rutas a través de Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Perú. En este último caso, las alternativas planteadas giraban en torno a Porto Assis (Brasil) - Iñapari (Perú) y Cruzeiro do Sul (Brasil) - Pucallpa (Perú)" (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990; Soria 1990)).

Con tal objeto el gobierno brasileño promovió el encuentro presidencial de 16 de octubre de 1979, entre Figueiredo y Morales Bermúdez, el acuerdo de integración vial de 26 de junio de 1981 y el encuentro presidencial de 3 de julio de 1987, entre Sarney y García, estableciéndose entonces el "Programa de Acción de Puerto Maldonado". Este último instrumento inició el "Programa de Desarrollo de las Comunidades Peruano﷓Brasileñas". El proyecto importa no sólo a la región sino también a los intereses de los colosos económicos modernos, Japón y Estados Unidos de Norteamérica.

Con fecha 21 de enero de 1989, se promulgó la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana Ley 24994, que hace suyos los conceptos de migración, colonización, naturaleza inagotable y relegación de los pueblos indígenas. La promulgación de esta Ley recibió el inmediato rechazo de los pueblos de nuestra Amazonía, así como del país entero. El arcaísmo de esta ley era tan evidente que además de basarse en conceptos erróneos repetía más de diez normas legales del siglo XIX.

Adicionalmente y ajena a cualquier planteamiento oficial, nuestra región amazónica sufría el impacto negativo de tres plagas: el narcotráfico, el terrorismo y la corrupción. Esta problemática abre nuevos frentes para la acción del Estado y cuestiona directamente los "logros" de más de 200 años de colonización amazónica. Aún en la actualidad siguen vigentes falsas "verdades" como la riqueza inagotable de los suelos, las bondades de la región para la agricultura y la ganadería, la capacidad ilimitada de regeneración del bosque, las aguas y los suelos que lamentablemente motivan y justifican este continuo "saqueo amazónico".

ii) El contexto político y económico de la década de 1990.
Durante los dos primeros años del gobierno de Alan García (1985-1990) Perú experimentó un ‘programa heterodoxo de estabilización’ que aceleró la actividad económica y estimuló la producción (Cruz Saco 1995: 194). En 1987, un numero de eventos indicaron el fin del éxito del programa. La propuesta del gobierno para nacionalizar el sector bancario ahuyentó el apoyo del sector privado, el principal aliado de la `heterodoxia` de García. Como resultado de una moratoria decretada en 1985 para el no pago de la deuda externa, los desembolsos del Banco Mundial se detuvieron en 1987 (WB 1995 c: 1). Aislado en los frentes interno y externo, el gobierno García manejo muy mal las finanzas del país acelerando la crisis. García quería mantener el modelo de desarrollo con fuerte participación del Estado y se rehusó a combatir la crisis económica través de la reestructuración del mercado. García y su partido pagaron un alto precio en las elecciones de 1990 (Weyland 1996: 8). La debacle económica de la administración García produjo una reducción del producto bruto interno a 8.3% en 1988 y 11.9% en 1989, mientras que la inflación se elevó de 1,722% en 1988 a 7,650% en 1990 (NACLA 1996: 16-17). Este es el contexto económico en el que Alberto Fujimori fue electo presidente.

La primera prioridad del gobierno Fujimori fue estabilizar la economía, de-regular los mercados y redirigir la economía hacia el mercado global. Fujimori se enfrentaba con la necesidad de reestructurar la economía peruana, largamente influenciada por el modelo de desarrollo dirigido por el Estado que había sido introducido a comienzos de los 1970. En agosto de 1990, el presidente Alberto Fujimori lanzó un severo programa de ajuste estructural para estabilizar la economía peruana y re-insertar al país al sistema financiero internacional. El programa tenia el apoyo del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes aceptaron los esfuerzos peruanos para acordar un programa de pago de la deuda externa (World Bank 1995 c: 1). La corrección de los precios subsidiados, las tasas de cambio fuertemente distorsionadas y otras medidas colaterales produjeron un serio ‘shock’ económico que incrementó la inflación a 398% para el mes de setiembre de 1990 (Gonzáles de Olarte 1993: 52). En los años siguientes el gobierno Fujimori sería exitoso en reducir la inflación, reinsertar al Perú al mercado financiero yen hacer crecer la economía con ciertos altibajos .

ii) Bases constitucionales
El primer desarrollo normativo constitucional sobre la Amazonía lo trajo la Constitución Política de 1979, la que en su artículo 120, señalaba que ‘El Estado impulsa el desarrollo de la Amazonía. Le otorga regímenes especiales cuando así se requiere. Una institución técnica y autónoma tiene a su cargo el inventario, la investigación, la evaluación y el control de dichos recursos’. En virtud de esta norma se creó el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana, como organismo especializado para el conocimiento de la región y sus características productivas, sociales y de conservación y su potencial de desarrollo sostenible. Esta Constitución contenía además otros nueve artículos relativos a la Amazonía, especialmente el artículo 159, inciso 4, que señalaba que el Estado debe dar normas ‘que cuidando el equilibrio ecológico’ desarrollen el potencial agrario amazónico (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990: 36; Soria 1990).

Con el cambio del modelo institucional del desarrollo dirigido por el Estado en la década de 1970 hacia la privatización del desarrollo en la década de 1990, se produjo una reducción del marco normativo con el fin de flexibilizar el acceso a los recursos naturales. En relación a la Amazonía la Constitución de 1993 sólo contiene el articulo 69 que señala que el ‘Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonía peruana con una legislación adecuada’. Es decir, una reiteración del principio establecido en el artículo 120 de la Constitución de 1979, pero sin el importante aporte del marco institucional autónomo del IIAP.

En términos ambientales, el artículo 2, numeral 22 de la Constitución peruana de 1993 establece que ‘toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida’. La consagración de este derecho se encontraba ya presente en la Constitución de 1979 con un texto similar. Esta consagración del derecho al ambiente es el principio constitucional primordial para el derecho ambiental. El reconocimiento constitucional de este derecho permite la defensa del mismo a través de las garantías constitucionales así como el desarrollo legislativo a nivel de políticas sectoriales.

El texto constitucional también hace un detalle de algunos derechos de tipo ambiental. Por ejemplo, declara a los recursos naturales como patrimonio de la Nación y reconoce el derecho soberano del Estado en su explotación dejando a la ley el fijar las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares (artículo 66). Este principio de soberanía es concordante con el principio de soberanía reconocido en las Declaraciones de Estocolmo y Río. Igualmente, se declara en la Constitución que el estado determina la política nacional del ambiente, promueve el uso sostenible de sus recursos naturales (artículo 67) y está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas (artículo 68). Como se puede observar se trata de principios generales de dogmática jurídica a partir de los cuales es necesario un desarrollo legislativo particular.

iii) La legislación ambiental de la década de 1990.
Buena parte de la legislación sobre manejo de recursos naturales se originó en la década de 1970 cuando se dictó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, la Ley de Aguas, la Ley de Reforma Agraria y las Leyes de Comunidades Nativas, en estos textos se definía a los recursos naturales como patrimonio de la Nación y se asignaba un régimen de manejo con fuerte presencia del Estado. La experiencia de manejo y los principios legales consagrados en esta legislación sirvieron de inspiración al constituyente de 1979, lo cual quedó plasmado en el texto constitucional de aquel entonces. Al darse la Constitución Política de 1993 el contexto económico y social del país había variado. Se había reducido la presencia del Estado en la economía y se favoreció la existencia de un mercado libre de restricciones y subsidios. Al mismo tiempo, el sustento doctrinario de la legislación sobre manejo de recursos naturales había cambiado de una propuesta de conservación de recursos naturales que existía en la década de 1970 a una propuesta de integración de la conservación dentro del desarrollo y la promoción del desarrollo sostenido como política del Estado. Como parte de este proceso se dictó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales el 7 de setiembre de 1990 .

El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales propuso las bases para el diseño de una política ambiental sólida en los diferentes sectores de las actividades productivas y de servicios. El Código reafirmó el principio constitucional establecido en la Constitución de 1979 del derecho irrenunciable de la persona a gozar de un ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, así como, a la conservación del paisaje y la naturaleza.

El Código consagró el principio de prevención, es decir, que la protección ambiental no se limita a restaurar daños sino se orienta a la planificación a fin de evitar posibles daños ambientales. Este es un principio de singular relevancia para el diseño de la política ambiental y el trazado de objetivos y metas. La prevención de la contaminación supone el desarrollo de una serie de actividades y la implementación de mecanismos que operen para evitar, reducir y minimizar los impactos ambientales. Igualmente, se establece el principio de control en la fuente y el principio contaminador pagador, por medio del cual el titular de la actividad productiva o de servicios es responsable por la contaminación que ésta pueda generar. La participación de las personas en la definición de la política ambiental y el consiguiente derecho a ser informadas de las medidas o actividades que puedan afectar la salud humana o el ambiente es otro de los principios consagrados por el Código.

El Código en su afán de prevenir y planificar antes que reparar recomendó incorporar la política ambiental dentro de los planes de desarrollo y utilizar los estudios de impacto ambiental como mecanismos de la planificación para el desarrollo. Estos estudios contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles en el ambiente físico y social a corto y largo plazo así como la evaluación técnica de los mismos. Es importante señalar que los estudios de impacto ambiental tienen un carácter público y, por tanto, se encuentran a disposición del público en general para su consulta.

El Código estableció normas de planificación ambiental y medidas de seguridad, principios para la educación ambiental y participación ciudadana, normas sobre protección del patrimonio natural, la diversidad genética y los ecosistemas, normas sobre la explotación de recursos mineros y energéticos, normas sobre población, salud, limpieza y prevención de desastres, así como sanciones administrativas y penales.

Desde que se dictó el código ambiental de 1990, el estado peruano inició un proceso de establecimiento de políticas ambientales en los diferentes sectores productivos y de servicios, al mismo tiempo que asumió compromisos internacionales que refuerzan la incorporación de la variable ambiental en el desarrollo. Así se dictó un conjunto de legislación sobre manejo de recursos naturales que incluía:

1. La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, Decreto Legislativo 653, de 1º de agosto de 1991
2. Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Decreto Legislativo 757,
3. la Ley 26410, Ley del Consejo Nacional del Ambiente,
4. Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas de las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas Ley 26505, 18 de julio de 1995,
5. Reglamento de la Ley 26505 DS 11-97-AG, de 13 de junio de 1996
6. la Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de mayo de 1997
7. la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, de 26 de junio de 1997
8. la Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, de 4 de julio de 1997, y
9. la Ley 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, de 16 de julio de 1997.

Dentro del nuevo régimen de manejo de los recursos naturales, el estado peruano dictó la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales . Esta ley norma el régimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, estableciendo condiciones y modalidades de otorgamiento a particulares. Para esto último estableció el derecho real de uso y disfrute de los recursos naturales. Así la ley promueve y regula el aprovechamiento de recursos naturales, estableciendo un marco para la inversión privada. La ley trajo consigo un régimen de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos tienen derecho a ser informados y a participar en la definición y adopción de políticas de conservación y uso sostenible de los recursos naturales. Igualmente, la ley reconoció los derechos de petición e iniciativa. En cierto modo es un desarrollo de los derechos constitucionales a la información y a la participación, los mismos que también se encuentran reconocidos en el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.

La ley estableció como responsabilidad del estado el promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a través de leyes especiales, las políticas de desarrollo sostenible, la generación de la infraestructura de apoyo a la producción, el fomento del conocimiento científico tecnológico, la libre iniciativa y la innovación productiva. La ley trajo como una novedad la Zonificación Ecológica y Económica del país, la que es un instrumento de ordenamiento territorial y tiene por fin evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados de los recursos naturales y el espacio. La idea era la de conciliar los intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

A fin de evitar conflictos intersectoriales relativos a las concesiones sobre recursos naturales la ley propuso usar mecanismos de coordinación intersectorial, el registro público de concesiones y otros derechos sobre los recursos naturales y encargó a las leyes especiales determinar la prelación de derechos, los procedimientos e instancias administrativas para la resolución de conflictos sobre la gestión de recursos naturales, igualmente, estableció la obligación de supervisar el manejo sostenible de los recursos naturales.

Las comunidades campesinas y nativas tienen derecho al libre acceso, sin exclusividad, sobre los recursos naturales del entorno adyacente a sus tierras a fin de cubrir sus necesidades de subsistencia y usos rituales. El beneficio puede terminar si el estado otorga los recursos naturales en concesión. Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares de acuerdo a las modalidades establecidas en las leyes especiales. Esta ley establece que el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares da lugar a una retribución económica que se determina con criterios económicos, sociales y ambientales. Esta retribución económica es distinta al canon por explotación de recursos naturales, el que se rige por sus leyes especiales. Esta ley encarga que cada ley especial sobre el aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares precisa las condiciones, términos, criterios y plazos sobre el otorgamiento de los mismos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al estado, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripción en el registro así como la posibilidad de cesión entre particulares. Es decir, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales es una norma que establece principios en cuanto al aprovechamiento de los recursos naturales por los particulares y deja a las leyes especiales la regulación específica de cada caso.

La concesión del aprovechamiento de los recursos naturales otorga al titular el derecho de uso y disfrute del recurso natural concedido, correspondiendo a éste la propiedad de los frutos y productos a extraerse. La concesión puede ser a plazo fijo o indefinido siendo irrevocable mientras el titular cumpla con la obligaciones de ley. La concesión es un bien incorporal registrable que puede ser objeto de disposición, hipoteca, cesión y reivindicación. Los recursos naturales deben aprovecharse en forma sostenible, lo que implica el manejo racional de los recursos naturales considerando su capacidad de renovación, evitando la sobre explotación y obligándose a la reposición cualitativa y cuantitativa según sea el caso. En el caso de recursos no renovables este aprovechamiento consiste en la explotación eficiente de los mismos bajo el principio de sustitución de valores o beneficios reales, evitando o mitigando el impacto negativo sobre otros recursos del ambiente.

El aprovechamiento sostenible de los recursos naturales tiene como condiciones: el utilizar el recurso natural de acuerdo al título del derecho, para los fines que fueron otorgados, garantizando el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, cumplir con las disposiciones legales, cumplir con realizar evaluaciones de impacto ambiental y planes de manejo de los recursos naturales, cumplir con la retribución económica correspondiente y mantener al día el derecho de vigencia.

La Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades, de 13 de mayo 1997, modificó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, estableció la responsabilidad de la autoridad sectorial para informar al Consejo Nacional del Ambiente sobre las actividades que pudieran exceder los niveles permisibles, las mismas que debían presentar estudios de impacto ambiental. Igualmente, la autoridad sectorial propondría al Consejo Nacional del Ambiente las regulaciones sobre contenido, procedimiento y demás relativas a los estudios de impacto ambiental.

En términos institucionales, el Consejo Nacional del Ambiente es el organismo rector de la política nacional ambiental, éste debe planificar, promover, coordinar, controlar y velar por el ambiente y el patrimonio natural de la Nación. Este tiene facultades para establecer la política ambiental nacional de cumplimiento obligatorio, coordinar y concertar las acciones de los sectores y de los organismos del gobierno central, así como las de los gobiernos regionales y locales, en asuntos ambientales, a fin de que éstas guarden armonía con las políticas establecidas. El Consejo Nacional del Ambiente puede establecer criterios y patrones generales de ordenamiento y calidad ambiental, así como coordinar con los sectores para fijar los límites permisibles de contaminación.

El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente está integrado por tres representantes del sector público, dos del sector empresarial uno de los gobiernos regionales y uno de los gobiernos locales. El Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente se instaló en junio de 1995 avocándose a la formulación de un plan estratégico para el diseño de una política institucional sobre el ambiente. Este plan define una readecuación técnico normativa del sector público, una relación clara con el sector privado a fin de conducir a una concertación de políticas, plazos y metas de adecuación ambiental y una creciente promoción de las inversiones en proyectos de desarrollo sostenible (Consejo Nacional del Ambiente s/f)

El Plan Estratégico del Consejo Nacional del Ambiente establece como misión institucional el promover el desarrollo sostenible propiciando un equilibrio entre el desarrollo socioeconómico, la utilización de los recursos naturales y la conservación del ambiente. Este plan estratégico establece como metas generales el desarrollo del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la formulación y puesta en marcha del Plan Nacional de Acción Ambiental, la implantación del Sistema Nacional de Información Ambiental, la creación del Fondo Nacional Ambiental, la puesta en marcha de la evaluación de impacto ambiental transectorial, el desarrollo de la capacidad ambiental técnica, científica y educadora y la promoción de apoyo político, ciudadano y de la cooperación internacional (Consejo Nacional del Ambiente s/f).

Con el objeto de responder a los problemas ambientales el estado peruano ha asignado competencias ambientales a cada sector de la actividad pública. Este conjunto de organismos públicos se encarga de establecer las políticas y mecanismos reguladores, así como de la fiscalización y el control. El avance en el cumplimiento de estas tareas ha sido diverso en los diferentes sectores. Así se han identificado algunos problemas en este modelo de organización institucional:

1. En primer lugar cada ministerio se constituye en juez y parte del control ambiental, pues promueve la producción y a su vez cautela que estas actividades generen impactos ambientales tolerables. Si la percepción del sector es que la dimensión ambiental constituye un obstáculo a la producción su compromiso con el control y la fiscalización ambiental será mínimo.
2. Otro problema de la organización sectorial del Estado en la función ambiental es que las decisiones de los sectores generalmente son particulares y no consideran los interés de los otros sectores comprometidos por la actividad, lo que da lugar a contradicciones y a la superposición de funciones.
3. Otro problema es que debido a la naturaleza sectorial de la gestión estatal el espacio, que es uno solo, puede en la realidad reflejar un conjunto de superposiciones jurisdiccionales que no hacen sino complicar la ya difícil tarea del manejo ambiental. Así, por ejemplo, sobre una misma área puede existir una concesión minera, otra forestal, otra turística, otra de uso agrícola y así sucesivamente lo que solo contribuye a generar más conflictos en vez de contribuir a un ordenamiento ambiental del espacio .
4. Finalmente, otro problema es la debilidad institucional con limitada capacidad ejecutiva de planeamiento, gestión y solución de problemas.

iv) La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía
En 1989, un proyecto de ley presentado por el loretano Senador acciopopulista Donadio, se convirtió en la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía Peruana, Ley 24994. Esta norma contenía disposiciones similares a normas del siglo XIX que promovían la colonización. Una comparación de textos legales de 1853 a 1893 con la Ley 24994 arrojaba un balance de coincidencias voluntaristas que evidenciaban el desconocimiento de la compleja realidad ambiental, social, política y económica de la Amazonía peruana (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental 1990: 37; Soria 1990).

COMPARACIÓN DE PROPUESTAS NORMATIVAS
Ley 24994 Normas Siglo XIX
Art. 10 Art.15 y 16 D.S. del 15﷓4﷓1853 y art. 1 de D.S. 20﷓5﷓1868
Art. 17 Art. 5, D.S. 15﷓4﷓1853 y art. 1 de D.S. del 20﷓5﷓1868.
Art. 21 Art. 9, Ley 21﷓12﷓1898
Art. 24 Art. 15, D.S. 15﷓4﷓1853; art. 4 Ley del 14﷓10﷓1893 y art. 3 D.S. 20﷓5﷓1868
Art. 26 Art. 4, D.S. 20﷓5﷓1868
Art. 30 Art. 20, D.S. 15﷓4﷓1853
Art. 41 Art. 6, Ley 14﷓10﷓1893.

Tomado de Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (1990: 37) y Soria (1990: 14).

La Ley 24994, reflejaba una concepción equivocada de la región como un espacio vacío, el que era necesario llenar y reemplazar ordenadamente. Ante su aprobación las organizaciones representativas de las poblaciones indígenas amazónicas y ONGs ambientales se unieron para iniciar una campaña por la derogación de la Ley 24994, lo que finalmente se logró mediante una de las disposiciones finales del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales del Perú, Decreto Legislativo 613.

La Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía fue producto de un, complejo pero defectuoso, proceso de discusión y debate, que generó un norma con vacíos, debilidades y hasta errores. Como muchos proyectos comenzó con una visión más o menos integral y terminó siendo una propuesta muy modesta de incentivos tributarios para fomentar la inversión privada. En gran medida era una respuesta de carácter coyuntural, aprobada bajo intensa presión del poder ejecutivo sobre el legislativo, para tratar de complacer a la población amazónica entre quienes Alberto Fujimori había perdido popularidad. Finalmente, se promulgó una ley que no proveía las bases económicas, sociales, ambientales, políticas e institucionales que permitieran el desarrollo sostenible de la Amazonía peruana (Foro Ecológico 1999).

Por un lado, la ley no recogió el conocimiento de la realidad económica, social, ambiental y cultural de la Amazonía, menos aún recogió las opiniones de las organizaciones públicas y privadas de la Amazonía, así como tampoco las propuestas de los estudiosos y expertos en temas amazónicos. La nueva ley se concentró en el corto plazo con un típico perfil de ley tradicional y centralista, careciendo de una visión estratégica de largo plazo para la Amazonía.

Si comparamos la Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía con la Ley de Bases para el Desarrollo Rural de la Amazonía de 1989, quizás el balance podría favorecer a la primera; sin embargo, más allá de los incentivos tributarios, lo que predomina son las limitaciones y sus carencias, entre ellas las siguientes :

1. No era una ley de promoción del desarrollo sostenible de la Amazonía.
2. Si bien la ley señalaba principios claves de desarrollo sostenible como la conservación de la diversidad biológica, la promoción del desarrollo sostenible y el respeto de la identidad y los derechos de las organizaciones sociales y nativas, esos principios no habían sido considerados en la parte normativa. De modo que había un desencuentro entre los principios que supuestamente actuarían como sustento del articulado y las normas propiamente dichas.
3. La ley no hizo ninguna referencia a la zonificación económica y ecológica, lo que plantea en consecuencia el riesgo de que las concesiones a otorgar se convirtieran en un proceso de lotización indiscriminada de la Amazonía peruana.
4. La ley no incentiva, por ejemplo, la reforestación, el ecoturismo, el turismo científico, la apicultura, la producción orgánica de diversos especies, que sabemos son rentables.
5. La ley no establece normas sobre cómo debe articularse la educación, la ciencia, la tecnología y las investigaciones para producir el desarrollo sostenible.
6. No existe garantía de que se respete el conocimiento que las culturas nativas tienen de la diversidad biológica, su comprensión de la dinámica de funcionamiento del bosque, así como su uso de tecnología apropiada para aprovechar los recursos naturales sin destruir la Amazonía.

En general, no aborda con claridad, ni el desarrollo urbano, ni el desarrollo rural que deberían ser privilegiados por la ley (Foro Ecológico 1999).

3) Análisis de la política normativa en la década Fujimori

En general la legislación de este período ha estado caracterizada por un conjunto de factores (sectorialización, contradicción, legislación por reglamento, debilidad institucional y operativa) que la afectan en relación a cómo se organiza la normativa y su aparato institucional, sin que por ello sea negativo per se. Lo que si es perverso es el conjunto de mitos e invisibilidades que emergen del discurso normativo.

i) Caracterización de la legislación: sectorialización, contradicción, legislación por reglamento, fortalecimiento institucional
Para entender cuál es la problemática que afecta la normativa sobre recursos naturales debemos considerar al menos cuatro tipos de conflictos en la legislación:

a) Muchas veces existe una contradicción a nivel de textos legales tanto en la propia Constitución como entre ésta y las leyes sectoriales y mas aún entre estas mismas normas. Por un lado, existe contradicción entre los enunciados productivos y los de conservación. Mientras que, por otro lado, las leyes muestran ambigüedad legislativa en su texto, a la par que evidencian en qué medida la política estatal ha menospreciado las funciones, por ejemplo, del bosque y el sentido integral del manejo de los recursos naturales. Hoy nos encontramos en un proceso de transición entre este modelo caduco y confuso hacia una nueva legislación que se encargue con claridad de conciliar los objetivos de conservación con los de crecimiento económico.

b) Un segundo problema es la antitecnicidad de la legislación en el sentido de que las leyes no siempre contienen todas las disposiciones que son necesarias, por lo cual se recurre a legislar mediante el reglamento con el objeto de suplir tales vacíos, o peor aún contradecir o frenar la aplicación de la ley. Sin embargo, el sentido del reglamento es el de ordenar y facilitar la implementación de las normas legales. Tal el caso de la legislación forestal donde el reglamento que debería dar viabilidad y mecanismos de ejecución, intenta sustituir las carencias de la Ley. En cierto modo es el problema que tuvo la legislación ambiental cuando se introdujo los programas de adecuación y manejo ambiental ya que el código ambiental no los mencionaba. De acuerdo a la doctrina jurídica el reglamento no puede ir más allá de lo que establece la ley sino que debe limitarse a facilitar la implementación del texto de la misma.

c) Un tercer problema se constata en las contradicciones entre la política de conservación, por ejemplo impulso a la creación de áreas protegidas, y el fomento del crecimiento económico. Mientras, por un lado, la Ley de Áreas Naturales Protegidas señala la necesidad de conservar el patrimonio de áreas naturales protegidas por el estado a fin de proteger muestras representativas de nuestros ecosistemas, por otro lado, la gran mayoría de las áreas protegidas se encuentran con conflictos con titulares de actividades productivas tales como, explotación petrolera, minera y forestal. Muchas veces el propio Estado ha asumido una doble actitud al enfrentarse los departamentos responsables por la conservación de áreas protegidas con los departamentos que autorizan y facilitan el desarrollo de actividades hidrocarburíferas, por ejemplo.

d) Un cuarto factor que afecta el cumplimiento de la legislación es la debilidad institucional y operativa para la implementación de la Ley por parte de los organismos estatales debido a la carencia de recursos humanos y físicos. Por ejemplo, la utilización de sustancias tóxicas para la pesca por parte de colonos e indígenas, así como la utilización de dinamita para la pesca son actividades que están prohibidas y sancionadas por ley, sin embargo, no hay presencia de representantes de la autoridad competente, en las zonas donde ocurren estos hechos, por lo que la ley queda en letra muerta. Otro caso es el de la actividad forestal donde se da el caso que la mayoría del personal de supervisión y monitoreo está ubicado en áreas urbanas cuando deberían estar controlando las áreas de producción, pero no cuentan con transporte adecuado (motos, botes, helicópteros y demás) para hacer una efectiva labor de fiscalización y control.

5.1. Mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico
Los verdaderos problemas de la legislación están en su visión de quienes participan del proceso normativo y político, quienes son los sujetos para los que se legisla y que la ley busca promover, quienes son los excluidos de dicho proceso y como quedan articulados a la acción del Estado. Así se han podido identificar los siguientes mitos e invisibilidades en el discurso normativo para el desarrollo amazónico en la década Fujimori

1.- El mito del control perfecto del ente regulador sobre los regulados.
En general la legislación asume que el espacio sobre el que se va a entrar a regular es un espacio vacío, sin actores, sin intereses en conflicto, sin tensiones entre los varios actores, sin tensiones entre el hecho jurídico y la norma. En tal sentido, el discurso normativo está plagado de propuestas voluntaristas que no tienen sustento en una experiencia práctica de cómo operan las relaciones entre los múltiples actores involucrados. Esta aproximación tiene como consecuencia que quienes desarrollan el discurso normativo asumen una postura instrumental, es decir, asumen que lo normal es que la norma se cumpla y cuando ello no ocurre entonces se trata de una disfunción irregular. Cuando en realidad bien podría ser que la norma no se cumple porque sus supuestos no se ajustan a la realidad que se pretende regular.

Uno de los elementos que afecta a la gobernabilidad en el manejo de los recursos es la sectorialización de las competencias administrativas mientras que la variación estacional en las condiciones del entorno obligan a los habitantes del medio rural a una diversificación de estrategias que permitan el aprovechamiento integrado de los recursos del medio natural , en su mayor parte bosques y aguas continentales.

2.- El mito del acceso igualitario de todos los actores a la política de manejo de recursos naturales.
El acceso de los actores al espacio de formulación, revisión e implementación de la legislación es un acceso diferenciado en función de, al menos:
Nivel de instrucción y formación académica;
Capacidad de manejo de recursos económicos; y
Proximidad a los centros urbanos de decisión política.

3.- El mito de lo local como espacio democrático.
Los espacios locales de toma de decisiones reproducen en mucho formas de relación feudales o pre-capitalistas que distan mucho del discurso de los derechos humanos, en particular, de los derechos civiles y políticos.

Las sociedades amazónicas reproducen formas de relaciones políticas estamentarias y prebendarias propias del populismo. En este tipo de contextos la discriminación social se reproduce como discriminación política. Así, por ejemplo, mientras existe una división entre medianos capitalistas, pequeños capitalistas, colonos, indígenas, entre otros, en el medio político la representación política está básicamente compuesta de medianos y pequeños capitalistas antes que por colonos e indígenas. Salvo en distritos de fuerte presencia indígena se han elegido representantes políticos indígenas..

Adicionalmente las elites regionales reproducen, en el eje capital departamental – distritos, el centralismo de la capital hacia los departamentos, reiterándose la concentración del ingreso en la capital departamental fenómeno que agudiza la pobreza en las regiones mas periféricas de la frontera amazónica.

4.- El mito del capitalismo homogéneo.
El funcionamiento del sistema capitalista no es necesariamente homogéneo en todo el país. Si bien el sistema capitalista es hegemónico e integra y aprovecha la presencia de economías mercantilistas y de subsistencia, estas existen y operan reproduciendo las condiciones que les permiten coexistir con el mercado capitalista.

Así, mientras la normativa con orientación al mercado capitalista habla de mecanismos financieros y de crédito para promover la industria, la necesidad del registro público de propiedad, la importancia de sistemas contables y de auditoría, etc., en el espacio de la economía mercantilista continua operando las redes de habilitación, el intercambio y la propiedad comunal. De manera que si hiciéramos un mapa de la distribución geográfica de las diversas economías tendríamos como consecuencia la coexistencia de los tres tipos de economía antes mencionados cuyos bordes serían áreas de coexistencia de ambas economías donde un único actor social tendría diferentes comportamientos según la diferente naturaleza de la relación en la que está involucrado.

5.- El mito de la homogeneidad del espacio y las distancias legales.
Por un lado, la propia estructuración del aparato estatal produce que el mensaje legal sea ‘leído e interpretado` de modo que su ‘sentido’ no sea el mismo en los distintos niveles del aparato estatal. Por otro lado, el mensaje legal no llega directamente a los individuos sino que tiene que atravesar un espacio social plagado de normas e intereses propios. En consecuencia, ambos factores operan de manera que se produce una distancia entre la ‘lectura’ del discurso normativo que se realiza al nivel más alto de la autoridad central, en relación al nivel más elemental de la autoridad local.

Además de que lo social influye en el derecho, está el impacto de lo geográfico expresado en la distancia y el paisaje. Mientras en algunos casos se trata el espacio como si este fuera homogéneo, en otros casos se reconoce una sucesión de tres homogeneidades la costa, la sierra y la selva. Cuando en realidad en la Amazonía, además de las diferencias entre lo urbano y lo rural, se dan las diferencias entre diferentes espacios regionales al interior de la región amazónica. Estas condiciones representan una variedad de ecosistemas, así como una variedad de frentes de expansión de la sociedad nacional, como el productivo extractivo, el ambiental, y el religioso.

Becker (n/d: 12) señala que la gestión del territorio es, fundamentalmente, una practica administrativa de gobernabilidad, que tiene por objeto el control de las dimensiones de espacio y tiempo. Es decir, la gestión del territorio es una práctica de poder. Señala igualmente que si bien hay una construcción del espacio desde la hegemonía del poder y al amparo de los intereses del capital, en la dimensión local es posible plantear un contrapoder, una estrategia de resistencia que implica asimismo una construcción del espacio, como lo ejemplariza el caso de los indígenas en regiones como la selva central.

6.- La invisibilidad del pequeño productor (agrícola, minero, forestal, pesquero y pecuario).
Una característica de la legislación sobre manejo de recursos naturales es el hecho que se ignora al pequeño productor, sea este agrícola, minero, forestal, pesquero o pecuario. En general la gran mayoría de las normas están orientadas a promover empresas de gran escala. Incluso cuando se habla de pequeños productores, como el caso de la minería, se refiere mas bien a medianos mineros que utilizan maquinarias mineras mientras que no se considera el caso de los verdaderos pequeños productores mineros como es el caso de la minería artesanal.

7.- La invisibilidad del gobierno local.
Un actor central en los conflictos socio-ambientales o en las propuestas de organización del espacio de acuerdo a un ordenamiento territorial es el gobierno local, sin embargo, las políticas de manejo de recursos naturales generalmente pasan por alto a los gobiernos locales. Adicionalmente, es necesario considerar que el gobierno local tiene una profunda deformación que le permite ser un ente muy bueno para el manejo de la problemática urbana pero una muy mala tradición de manejo del espacio rural como es el caso de municipios rurales con gran presencia de comunidades indígenas.

8.- La invisibilidad de las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas.
Con contadas excepciones la legislación no considera en sus propuestas de desarrollo regional las oportunidades existentes para las comunidades nativas, campesinas y los pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Estos actores no aparecen en las estrategias de desarrollo regional o, en todo caso, sus prioridades están supeditadas a las prioridades de crecimiento económico de las burguesías regionales. Al mismo tiempo, si bien la legislación no impide que estos actores actúen bajo las formas del mercado capitalista, son las diferencias culturales las que restringen las posibilidades de éxito de estos actores en un medio aún extraño y hostil para ellos.

9.- La invisibilidad de las disfunciones del sistema.
Como resultado de una visión instrumental del derecho el incumplimiento de la norma es visto como una disfunción del sistema que requiere corrección a través del mercado o las normas. Sin embargo, estas disfunciones son muchas veces la expresión de una mala integración de elementos precapitalistas en una economía de mercado que se presentan con tal regularidad que son, en efecto, una forma de relación social que requiere ser reconocida adecuadamente en la normativa si se espera que esta sea relevante para las condiciones de manejo de los recursos naturales o de la implementación de políticas de desarrollo sostenible en la región.

10.- La invisibilidad del manejo comunitario de los recursos.
Las estrategias de manejo comunitario de recursos naturales no son reconocidas por la legislación y mas bien esta pone en peligro la existencia de aquella en el medio rural . La expansión de la normatividad que promueve el libre mercado sobre el medio rural amazónico pone en riesgo las formas comunitarias de manejo de recursos naturales.

4) A modo de conclusión

El derecho, y en particular su formulación como política ambiental, debe ser resultado y síntesis de las demandas sociales dinámicamente articuladas, así como de las posibilidades reales del medio natural de atender a las necesidades de la sociedad.

Para ello nada mejor que las estrategias de participación abierta, búsqueda de dialogo y cabildeo transparente de intereses legítimos y, mejor aun, si ello ocurre como parte de una experiencia de concertación multisectorial que involucra a todos los actores que operan en la realidad.

La década Fujimori confirma nuestra afirmación anterior cuando vemos que, durante ese período, tanto los problemas que caracterizan a la normativa así como los mitos e invisibilidades que en ella ocurren hubieran sido, en buena medida, superados con las estrategias antes propuestas. Una experiencia cercana que demuestra esta posibilidad es el caso de las mesas de concertación iniciadas bajo la administración de Valentín Paniagua (2000-2001).

En particular, debe resaltarse el caso de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, que buscó corregir una serie de problemas normativos y de política que afectan a las comunidades nativas. Lamentablemente la Comisión Nacional de Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuanos-CONAPAAA, creada recientemente por el actual gobierno, no ha dado todavía los pasos necesarios para evaluar la implementación de los acuerdos establecidos en el Plan de Acción para las Comunidades Nativas.

Otra experiencia que se deriva de este ánimo concertador; aunque se encuentra en proceso de maduración, es el caso de la Mesa de Diálogo y Concertación Forestal impulsado por el Ing. Alvaro Quijandria, Ministro de Agricultura, con el objeto de promover negociaciones y acuerdos entre todos los actores involucrados con el sector forestal para implementar la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre – Ley 27308.

En todos estos casos que tienen íntima relación con las posibilidades de promover un proceso de desarrollo sostenible, el derecho ambiental se presenta como una herramienta muy efectiva vinculada a los instrumentos de derechos humanos disponibles para la acción civil. Esto lo hemos podido apreciar durante la segunda mitad de la década de 1990, cuando el país atravesó un proceso de institucionalización y desarrollo de la legislación ambiental, aun a pesar de los mitos e invisibilidades que afectaron a esta legislación.

La institucionalización de las materias ambientales, es decir el proceso de creación de una autoridad ambiental y la asignación de responsabilidades ambientales específicas a diferentes sectores de la burocracia, ha hecho posible que hoy el Estado asuma la responsabilidad de intervenir directamente en el control sobre ciertos problemas ambientales no legislados previamente, como en el caso del sector energía, preparando las condiciones legales e institucionales para hacer el monitoreo y evaluación, además de supervisar el cumplimiento de la ley; incorporación de Estudios de Impacto Ambiental, promulgación de regulaciones, introducción de estándares y límites permisibles, y regulación de un proceso debido para la revisión y apelación de casos ambientales.

En resumen, la década de 1990 marcó una tendencia a favor de regulaciones ambientales más detalladas y estrictas. Esto fue verdad incluso en el caso de 1991, cuando el gobierno de Fujimori abolió y modificó una tercera parte del Código Ambiental. Cabe resaltar que esta legislación ambiental que estableció una serie de principios importantes careció, sin embargo, de normas amplias que favorecieran la participación ciudadana, la vigilancia social, la descentralización y la transparencia en la gestión pública.

Además, hasta el momento el desarrollo más significativo de la política ambiental ha ocurrido a través de un acercamiento sectorial, es decir, que cada Ministerio es responsable de la entrada en vigor y vigilancia de la legislación ambiental de la actividad que regulan. Todavía hace falta utilizar una perspectiva holística que permita crear una institución ambiental central como eje para la administración de una sistema ambiental que atraviese todos los sectores del Estado.

Finalmente, un simple repaso a los complejos y variados conflictos socio-ambientales que afectan a la Amazonía y en general a todas las regiones del país, nos indica la necesidad de contar con marcos legales que establezcan puentes sólidos entre los modelos de desarrollo sostenible que deseamos a futuro, y la necesidad de resolver progresivamente los problemas actuales que presentan las diferentes dimensiones de la relación sociedad – naturaleza en el Perú.

5) Bibliografía

Becker, Bertha
n/d Gestâo do Território e Territorialidade na Amazônia: A CVRD e os Garimpeiros em Carajás.

Billinghurst, Guillermo E.
1897 ‘Exposición dirigida al Ministro de Fomento sobre la necesidad de reformar la Legislación Forestal’ en Larraburre y Correa (1905).

Braun, Oscar
n/d Comercio Internacional e Imperialismo, Siglo XXI, Buenos Aires.

Cavero Egusquiza, Miguel
s/f La Amazonía, Lima.

Consejo Nacional del Ambiente
s/f Política Ambiental Peruana, Lima, Consejo Nacional del Ambiente.

Conservación Internacional
1999 Complejidad y Fragilidad. La conservación de la biodiversidad y la exploración petrolera en Tambopata-Candamo, Peru.

Costa, Gino F.
1987 ‘Las relaciones económicas y diplomáticas del Brasil con sus vecinos de la cuenca amazónica 1974﷓1985’, Documento de Trabajo 9, Centro Peruano de Estudios Internacionales, Lima.

Cruz Saco, María Amparo
1995 `Disillusionment and Hope: Recent Work on the Political Economy of Peru` in Latin American Research Review, Vol 30, number 3.

Da Silveira A., Azeredo
1987 ‘O Brasil e a América Latina. Intereses e Divergencias’, citado por Gino F. Costa. "Las relaciones económicas y diplomáticas del Brasil con sus vecinos de la cuenca amazónica 1974﷓1985". Documentos de Trabajo #9. Centro Peruano de Estudios Internacionales. Lima, 1987.

Foro Ecológico
1999 Conclusiones Finales del Seminario Impacto ambiental de la Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Amazonía, Lima, Foro Ecológico.

González de Olarte, E.
1993 `Peru`s Economic Program under Fujimori` in Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol 35, No. 2, Summer.

Landa, César
1989 ‘El proceso de formación contemporáneo del Estado Peruano’ en Bernales et al 1989, La Constitución Diez Años Después’, Lima, Fundación Friedich Nauman.

North American Congress on Latin America.
1996 Report on the Americas 1996, Vol. XXX, No. 1, July - August.

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
1990 Análisis Histórico de la Política Legislativa Peruana en Selva, Lima, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.
Soria, Carlos
1990 Los procesos de política legislativa en la Amazonía peruana: critica y propuesta, artículo presentado al Seminario Experiencias para el Desarrollo Sostenido de la Amazonía, World Wildlife Fund ﷓ Conservation International – Inade - Ronco Consulting Corp., Lima, Hotel Crillón, Agosto 20 al 24.

Soria, Carlos y Patricia Iturregui
1998 Derecho Ambiental en la Minería. Una revisión del caso peruano con una breve comparación de los casos de Australia, Chile y Estados Unidos de América, Proyecto Peruano Alemán de Minería y Ambiente, Manuscrito.

Soria, Carlos y Patricio Pazmiño
1993 "Apuntes para un análisis de la política forestal en la Amazonía", en coautoría con el Dr. Patricio Pazmiño, en CEDIME, Amazonía. Escenarios y conflictos, Quito: CEDIME - Abya Yala - Comisión V Centenario.

Summers, Percy y Danny Pinedo
2001 El marco social y ambiental del manejo comunitario de recursos naturales en la amazonía peruana, artículo preparado para la Conferencia sobre Conservación de la Biodiversidad Amazónica, Cusco.

Wahl, Lissie
2001 Comunicación personal

United States of America - Energy Information Administration
2000 Peru en http://www.eia.doe.gov/EMEN/CABS/PERU.HTML

World Bank
1995 Peru and the World Bank, World Bank Press Release, October, en http://www.worldbank.org/html/extdr/extrre/peruaok.htm

1997 Peru Country Overview, at http://www.worldbank.org/html/extdr/offrep/lac/perus.htm

File Attachments: 
Countries and Regions: 
Resource Type: 
Resource Topic: